Слабые институты власти как результат распада авторитарной диктатуры - материал Марии Снеговой

Как ни парадоксально, нестабильность демократической системы на Украине и усиливающаяся российская автократия имеют в корне одну и ту же постсоветскую беду — слабость государства. «Закручивание гаек» в России и высокая децентрализация власти на Украине всего лишь два разных способа реагировать на одну и ту же беду.

Что такое слабое государство? Сила государства (state capacity) — это то, в какой степени государство контролирует деятельность людей и ресурсы в рамках своей юрисдикции (McAdam, Doug; Tarrow, Sidney; Tilly, Charles. Dynamics of Contention. Cambridge: Cambridge University Press, 2001). Сила — это и способность государства обеспечивать страну общественными благами (Rotberg, Robert. Failed States, Collapsed States, Weak States: Causes and Indicators, 2003). То есть слабость государства — это нехватка в стране достаточно сильных и согласованных между собой институтов, которые одновременно и препятствуют чрезмерной концентрации власти, и обеспечивают проведение эффективной политики.

Слишком затянуто

Это может прозвучать парадоксально, но именно для постсоветского пространства, для стран — наследниц когда-то могущественной советской империи, слабость государства оказалась остро актуальной проблемой. Как отмечает Питер Ставракис (Stavrakis, Peter. State Building in Post-Soviet Russia, 1993), причина слабости этих государств в том, что советская система не сформировала ни административных структур, ни профессиональной этики, ни общественных институтов, необходимых для современного государства. Природа КПСС была такова, что основные политические и управленческие решения принимались в рамках единой структуры коммунистической партии, делая все остальные части государства полностью от нее зависимыми. В итоге с распадом партии осталась лишь масса не связанных между собой, функционально неполноценных бюрократических структур.

Параллельно с распадом СССР вновь возникшие страны столкнулись с тройной задачей проведения административных, политических и экономических реформ. Страны по-разному отвечали на эти вызовы. В России усиление президентской власти с помощью Конституции 1993 г. стало реакцией на дисфункциональность государства и поляризацию общества, отразившуюся в противостоянии президента и парламента. Но в 2000-х гг. усиленная президентская власть сыграла со страной злую шутку: произошло уничтожение чуть зародившихся при Ельцине независимых институтов и возвращение к исторической российской вертикали власти. В современном российском государстве президент выполняет ту самую функцию организующей общество структуры, что и КПСС в советское время, но при еще меньшей степени институционализации: ручное управление заменило большинство государственных и общественных институций. Для дезорганизованного и поляризованного общества властная иерархия может быть эффективной в определенные исторические моменты, сплачивая и мобилизуя аморфную массу. Однако она же содержит в себе огромные недостатки, прежде всего угрозу монополизации власти и уничтожения механизмов контроля за действиями правителя. Именно это россияне и наблюдают в последние годы.

Слишком ослаблено

Украина избрала противоположный путь — демократию и выстраивание всевозможных сдержек и противовесов, максимально ограничивающих концентрацию власти. В результате майдана 2014 г. и возвращения в действие конституции 2004 г. политическая система Украины оказалась децентрализованной до упора: страной по факту руководят три независимых центра власти — президент, премьер-министр (с кабинетом министров) и парламент, представляющие разные части украинского социума. Однако парадокс в том, что та самая система многочисленных сдержек и противовесов при отсутствии согласованности между разными частями социума препятствует проведению последовательной политики (прежде всего жизненно необходимых для общества экономических реформ) и тормозит дальнейшее развитие страны.

Сильная децентрализация управления на Украине приводит к институциональному тупику (deadlock), когда ни одна из ветвей власти не может (и не хочет) взять на себя ответственность за проведение реформ. Мандат на реформы принадлежит президенту Петру Порошенко, именно за него единогласно проголосовали все участвовавшие в выборах регионы Украины, впервые с 1991 г. принеся президенту победу в первом туре. Однако у президента нет никаких институциональных механизмов, чтобы претворить этот мандат в жизнь. По конституции 2004 г. Украина — парламентско-президентская республика, где функции президента максимально ограничены: он отвечает лишь за оборону и международную политику. Основным же центром принятия решений является партийная коалиция в Раде. Но текущий украинский парламент — наследие Януковича — в существенной части состоит из консервативных, популистски ориентированных депутатов, противящихся реформам и частично контролируемых Кремлем. Ситуация оставляет мало пространства для действий и премьер-министру Арсению Яценюку, который представляет майдан, поскольку Рада упорно блокирует большую часть его предложений (ему удалось провести не больше десятка из сотен законопроектов). На позапрошлой неделе доведенный до отчаяния Яценюк даже пошел на беспрецедентные меры, пригрозив депутатам отставкой, если его законопроект о повышении НДПИ не будет принят. Дополняет картину кабинет министров, часть из которых (как, например, министр экономики Павло Шеремета) пришли к власти по квоте майдана и, несмотря на всю свою харизматичность и красноречивость, не обладают ни необходимым опытом, ни командой, ни возможностью для проведения последовательной политики.

Результатом становится институциональный тупик, когда ни одна из ветвей власти не способна проводить последовательную политику и одновременно стороны бесконечно перекидывают ответственность за свое бездействие друг на друга. Отметим, что подобная ситуация возникает на Украине не впервые: следствием конституции 2004 г. также стали в свое время бесконечные стычки между президентом Ющенко и премьер-министром Тимошенко и точно такое же отсутствие необходимых обществу реформ.

Окно возможностей

Между тем Украина теряет время. Бюджет остается дефицитным, экономика стагнирует, олигархи блокируют реформы, а Путин продолжает поддерживать войну на юго-востоке страны, успешно отвлекающую внимание общества от остальных проблем. Рейтинг Порошенко уже начинает падать в силу растущего разочарования украинского общества. Политолог Сэмюэл Хантингтон («Политический порядок в меняющихся обществах», 1968) подчеркивал, что странам, политические институты которых не успевают за скорой модернизацией частей общества, грозит упадок. Польский реформатор Лешек Бальцерович утверждал, что для успеха реформ вслед за открытием окна возможностей у реформаторов есть 4-6 месяцев на осуществление самых важных изменений (см. «Выигрышная польская формула», «Ведомости» от 5.06.2014). Но хотя с февраля 2014 г. прошло уже более пяти месяцев, удалось провести всего один закон о реформе образования. Сильно разочарован в способности украинских властей к действию и Каха Бендукидзе, грузинский реформатор, приглашенный в состав консультативной группы при министерстве экономики Украины. Лариса Буракова, автор книги про грузинские реформы («Почему у Грузии получилось», 2011), отмечает отсутствие у истеблишмента Украины сплоченной команды: «Одного человека для проведения реформ явно недостаточно, и дело не в том, что Грузия — маленькая страна, а Украина — большая. Просто Грузии повезло, что был “сумасшедший” Саакашвили, “пробивной” Бендукидзе и “непримиримый” Мерабишвили. А на Украине вместо сплоченной команды по факту существует множество политических элит, которые борются друг с другом. В стране идет процесс сглаживания углов между разными политическими силами, а для реформ это недопустимо».

Реформы сверху

Пример Украины показывает, чем опасна децентрализация и слабость власти в развивающихся странах, столкнувшихся с необходимостью проведения серьезных реформ. Из опыта стран Латинской Америки и постсоветского региона в конце XX в. следует, что в странах, где отсутствует социальный консенсус относительно реформ и нет поддержки всего общества (в отличие от стран Прибалтики и Восточной Европы, где такой консенсус был), успешные изменения возможны лишь при определенной степени концентрации власти. Сильная исполнительная власть обеспечивает по крайней мере частичную социальную консолидацию общества вокруг реформ и одновременно ограничивает влияние противников реформ. Таковой была роль Бориса Ельцина в России, Михаила Саакашвили в Грузии, Карлоса Менема в Аргентине, Виктора Паса в Боливии, Альберто Фухимори в Перу и Итамара Франку в Бразилии. К сожалению, потенциальный недостаток такой концентрации власти, как показал опыт России, — вырождение всей системы в диктатуру без реформ, но с обширным злоупотреблением властными полномочиями. Полное же отсутствие концентрации власти, наоборот, как на Украине, приводит к возникновению институционального тупика между ветвями власти и тоже к отсутствию реформ. Из всех стран постсоветского пространства, пожалуй, только Грузии при Саакашвили удалось пройти между российской Сциллой и украинской Харибдой и осуществить пакет последовательных и успешных реформ. При этом в Грузии реформы осуществлялись при усиленной президентской власти, а парламентской республикой с ослабленными полномочиями президента страна стала только после их завершения. Однако, как показал недавно начатый процесс против Саакашвили, даже там все обошлось не слишком гладко.

На Украине ситуация может измениться осенью 2014 г., когда назначены перевыборы парламента, — в случае если партия президента Порошенко наберет большинство в новой Раде. Но даже при этом, самом оптимистичном сценарии реформы вернутся в повестку дня не раньше весны 2015 г. — только после формирования нового правительства и окончания зимних праздников: т. е. лишь через год после прихода к власти нового правительства, вопреки заветам Бальцеровича. К тому времени окно возможностей для реформ с большой вероятностью закроется.

Автор — политолог, докторант Колумбийского университета (Нью-Йорк)

Ведомости 05.08.2014