Ми часто чуємо, що у нас бідні викладачі, що в університетах застаріла матеріально-технічна база або що її взагалі немає, що в аудиторіях обсипається штукатурка і меблі не такі, як слід.

Кажуть, що «Проблема у фінансуванні». – «Держава недостатньо фінансує вищу освіту». Насправді Україна посідає одне з перших місць серед країн світу за рівнем фінансування вищої освіти, виділяючи з бюджету більше як 2% ВВП щороку. І навіть більше від того: рівень приватного фінансування, тобто сплата за навчання студентами-контрактниками, в Україні теж не відстає від світового рівня, становлячи 0,7% ВВП.

Чому ж за такого фінансування українські університети ніяк не можуть потрапити у топ світових вишів? КЛ пропонує викладення доповіді Ірина Орлова, експерта CASE-Україні.

Повний текст доповіді на сайті CASE-Україні

Обсяги державного фінансування

За обсягами фінансування вищої освіти у % ВВП Україна посідає одне з перших місць у Європі, на рівні скандинавських країн, які лідирують у витратах на освіту. Як видно з Таблиці 1, в середньому країни ЄС витрачають 1,3% ВВП з державного бюджету на вищу освіту. В Україні у 2010 році цей показник становив 2,3% ВВП, в 2011 і 2012 – був на рівні 2%. Випередила Україну лише Данія – 2,41% ВВП.

Таблиця 1. Державні витрати на вищу освіту, % від ВВП, 2010

Джерело: Eurostat, Державний комітет статистики України

Показник фінансування освіти у % ВВП демонструє, якої ваги держава надає сфері освіти на фоні загального розподілу ресурсів.

Законом України «Про освіту» передбачено фінансування всієї вищої освіти в розмірі 10% від ВВП. Обґрунтування для цієї норми не надано, просто встановлено норму, що не залежить від жодних факторів. Хоча принаймні потрібно враховувати такий фактор, як кількість осіб відповідного віку (дошкільного, шкільного, студентського) у певний навчальний рік, як це робиться у провідних країнах світу. Це застаріла норма закону, один з прикладів нормативів радянського часу, яких ніяк не може позбутися українська система освіти.

Чи залежить «успішність» системи вищої освіти від рівня державного фінансування?

Останнім часом стали популярними рейтинги університетів, серед яких найпопулярнішим вважається Академічний рейтинг університетів світу, що складає Шанхайський університет Цзяо Тун. Лідером за кількістю університетів у цьому рейтингу є США, потім ідуть Великобританія та Німеччина (див. таблицю 2). Українських вишів у цьому рейтингу немає1. Можливо через це одним з індикаторів успішності реформи вищої освіти в програмі економічних реформ було обрано потрапляння українських вишів до світових рейтингів.

Таблиця 2. Кількість університетів у топ-500 ARWU 2012 за країнами

Джерело: Академічний рейтинг університетів світу (ARWU) 2012

Можливо, що це не найвдаліший показник успішності для українських реалій. Оскільки рейтинги розраховуються на основі таких показників як кількість випускників та викладачів-лауреатів Нобелівської і/ або Філдсівської премій, статей, опублікованих (випускниками чи викладачами) у провідних світових наукових журналах, індексу цитувань у провідних журналах світу. Українські викладачі мало друкуються навіть в українських або російських наукових журналах, не кажучи вже про світові. В університетах Європи та США однією з умов контракту викладача є обов’язкові щорічні публікації у провідних світових журналах відповідного профілю. В Україні публікації заохочуються скоріше закликами..

Певним зрушення в цьому напрямі є наказ Міносвіти, згідно з якими з 1 вересня 2013 року для захисту кандидатської або докторської дисертації потрібно мати публікації у закордонних або українських наукових журналах, що входять до міжнародних наукометричних баз даних. Іншим позитивним кроком є підписання в травні 2013 року декларації про співпрацю зі світовим постачальником наукової інформації Elsevier, згідно з якою українські виші отримають доступ до контенту Elsevier, а українські наукові видання зможуть подаватися на експертизу щодо включення їх до цієї бази даних. Проблемою залишається володіння англійською мовою на належному рівні, для того щоб користуватися міжнародними науковими інформаційними базами, а також публікуватися в журналах, що входять до цих баз. Тому потрібно популяризувати написання кандидатських і докторських дисертацій англійською мовою. Крім того, потрібно вимагати наукові дослідження з наступними публікаціями не лише для захисту дисертацій, але й для викладацької роботи у виші, як це відбувається в закордонних університетах.

Міжнародні рейтинги вишів – це приблизна оцінка рейтингу систем вищої освіти країни.

Статистичний аналіз показує, що  існує залежність між присутністю університетів у світових рейтингах і рівнем державного фінансування вищої освіти. Як видно з діаграми 1, зі збільшенням витрат на освіту зростає кількість університетів світових топ-500 рейтингах на душу населення  Скандинавські країни, а також Швейцарія, Нова Зеландія та Австралія – лідери за кількістю університетів у топ-500 на душу населення. США хоча й лідирують у топ-500 ARWU рейтингу в абсолютних величинах, у кількості університетів на душу населення) – знаходяться десь посередині.

Приватне фінансування

У більшості розвинених країн світу вища освіта переважно фінансується державою. Згідно з даними ОЕСР (Організації економічної співпраці та розвитку) частка приватного фінансування становить не більше ніж 15–20 %. У скандинавських країнах приватне фінансування не перевищує 5 %. З іншого боку є держави, де приватне фінансування становить більше як 50 %2: США (62 %), Південна Корея (73 %), Японія (67 %), Австралія (56 %), Великобританія (54 %). Приватне фінансування, у першу чергу, – це плата за навчання студентами, спонсорами.

В Україні не ведеться статистика щодо приватного фінансування вищої освіти, його можна порахувати лише приблизно Державний комітет статистики надає дані щодо загальної кількості студентів, які навчаються за кошти фізичних і юридичних осіб у вишах І–ІІ і ІІІ–ІV рівнів акредитації. Дані про вартість навчання надають самі виші. Приблизна оцінка приватного фінансування складає 0,7 % ВВП. З урахуванням державного фінансування в розмірі 2 % ВВП, загальний обсяг фінансування досягає 2,7 % ВВП. Частка приватних витрат, таким чином, в Україні становить 25 % від усього обсягу фінансування.

У розвинених країнах університети також підтримує бізнес. Якщо раніше бізнес в основному підтримував дослідження, які становили взаємний інтерес для бізнесу і для дослідників, то зараз фінансова підтримка усе більше спрямовується на освітні послуги університетів. Найчастіше таким донорами є великі корпорації, які жертвують університету 15–20 мільйонів доларів. Щоправда, зі збільшенням сум бізнес хоче не лише диктувати, на що повинні бути витрачені суми пожертв, але й впливати на менеджмент, на відбір співробітників на профінансовані освітні програми. В Україні приклади підтримки університетів бізнесом поодинокі. Програми співпраці з університетами мають СКМ, DF Group, гірничодобувні підприємства Дніпропетровської області. Частка фінансування юридичними особами, тобто бізнесом, у загальному обсязі фінансування з приватних джерел мізерна - 0,74 % або 0,01 % ВВП.

Моделі фінансування

У світі практикують три головні моделі розподілу ресурсів серед вишів – це (1) модель, що ґрунтується на формулі (formula based); (2) проектне фінансування (project based); (3) модель, основою якої є контракт (contract based).

Фінансування на основі формули може базуватися на таких критеріях, як кількість студентів, що вступили, чи кількість співробітників вишу (критерії «входу»), або на кількості виданих дипломів, зароблених студентами кредитів (критерії «виходу»), чи на комбінації і тих, і інших критеріїв.

Під час проектного фінансування університети надають державним органам свої бюджетні кошториси. Проектне фінансування найчастіше застосовується для науково-дослідної діяльності вишів. Проектне фінансування може надаватися на конкурентній основі або без конкурсу - порівну між університетами або на основі домовленостей.

Модель на основі контракту передбачає підписання індивідуальних контрактів між університетами та державою. У контрактах, як правило, узгоджуються послуги, які за цим контрактом надасть університет, та індикатори їх успішного виконання.

На практиці в системах вищої освіти країн ЄС всі ці три моделі приблизно у 30 % випадків використовуються одночасно. Проте найбільш популярною є модель фінансування на основі формули. Ця модель популярна з декількох причин. По-перше, це справедливість і прозорість процесу розподілу фінансових ресурсів. По-друге, це зниження адміністративного навантаження. Найбільшу вагу у формулах фінансування до цих пір мають такі критерії, як кількість студентів та число абітурієнтів в університеті, але в останні роки збільшується вага показників «виходу», направлених на результат, наприклад, кількість виданих дипломів.

Проектне фінансування на конкурсній основі частіше використовується для науково-дослідної діяльності. Фінансування наукових досліджень відбувається на основі подання університетами заявок/пропозицій. Після розгляду цих заявок дослідною радою приймається рішення на конкурсній основі про надання фінансування тому чи іншому вишу.

Як розподіляються бюджетні кошти між вишами в Україні? Університети подають свої пропозиції щодо кількості потрібних їм бюджетних місць до Міністерства освіти, попередньо узгодивши ці цифри з органами місцевої влади, а також регіональними центрами зайнятості. З 1 січня 2013 року набув чинності Закон «Про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів», який визначає процес розподілу державного замовлення між вишами. Єдиною зміною у процедурі розподілу фінансових ресурсів між університетами стало те, що рішення про кількість бюджетних місць для кожного з них тепер приймає не одна особа, як було раніше, а конкурсна комісія. Критерії відбору, якими при цьому мають керуватися члени комісії, швидше являють собою умови допуску до конкурсу (див. Додаток). Наприклад, наявність ліцензії чи рівень кадрового забезпечення – це умови, без яких виш в принципі не може працювати. Серед критеріїв відбору мають бути показники результативності роботи вишу.

Сама модель фінансування на конкурсній основі працює в Європі для розвитку конкуренції дослідної роботи вишів. А для мети фінансування освітніх витрат вишів найширше застосовується модель на основі формули.

Як і на що витрачаються кошти?

Які обмеження встановлює держава під час витрачання університетами бюджетних засобів?

Практично в усіх країнах ЄС (за винятком Болгарії, Кіпру, Литви, Латвії) фінансування університетів відбувається за схемою одноразового гранту (block grant). Університети отримують певну суму, якою вони повинні перекрити кілька статей витрат (зарплати, експлуатаційні витрати, дослідна діяльність тощо). При цьому університети самі вирішують, як ефективніше розподілити кошти між структурними підрозділами й на які види діяльності їх витратити.

В Україні ж витрачання бюджетних коштів регламентується нормативами, встановленими центральним органом виконавчої влади. Ці нормативи розповсюджуються на штатну чисельність співробітників, співвідношення кількості студентів і викладачів, навчальне навантаження викладачів, розміри земельних ділянок, фінансування наукових досліджень, утримання навчальних аудиторій і лабораторій, бібліотек та фондів наукової і навчальної літератури, фінансування капітального будівництва, ремонт і утримання будівель і спортивно-оздоровчих споруд, придбання технічних засобів навчання та методичного забезпечення навчального процесу. Університети повинні суворо дотримуватися встановлених норм на кожну статтю витрат. Це блокує можливість більш ефективного використання коштів, виходячи з потреб кожного конкретного вишу.

До недавнього часу існували обмеження й на використання коштів, які виші заробили за рахунок власної діяльності. Проте у березні 2012 року Верховна Рада прийняла закон, що дозволяє вишам використовувати зароблені гроші на власний розсуд. Це позитивне нововведення дає можливість розподіляти зароблені кошти між структурними підрозділами, оновлювати матеріально-технічну базу, впроваджувати нові технології, стимулювати розвиток науки. Але закон звільняє виші від необхідності проводити тендери під час використання власних коштів, що збільшує можливості корупції.

Структура витрат вишів

Витрати на освіту включають як поточні, так і капітальні витрати. Капітальні витрати – це купівля довгострокових товарів та послуг: обладнання, будівництво, капітальний ремонт. Поточні витрати – це всі щорічні витрати, які потрібні для функціонування вишу; вони передбачають оплату праці, комунальні платежі, навчальні матеріали, соціальні послуги (харчування, надання гуртожитків, медобслуговування) тощо. У країнах ОЕСР поточні витрати в загальній структурі витрат вишів становлять від 80 % до 96 % (див. Таблиця 3). Середній показник у цих країнах дорівнює 90,9 %. Відповідно капітальні витрати в середньому становлять 9,1 %. В Україні показник капітальних витрат (4,1 %) більше ніж вдвічі нижчий за середній рівень країн ОЕСР. Українська структура витрат схожа із структурою Бельгії, Данії, Фінляндії та Швеції. Саме скандинавські країни, як було показано вище (див. Діаграма 1) лідирують в міжнародних рейтингах топ-500 найкращих університетів світу. Тобто не зважаючи на порівняно невеликі капітальні витрати, ці держави лідирують у світових  рейтингах і є прикладом для наслідування (останнє особливо стосується системи вищої освіти Фінляндії).

Таблиця 3. Структура витрат у вищих навчальних закладах країн ОЕСР та в Україні

Джерело: Education at a Glance, OECD 2011, Міністерство освіти і науки України

Одна з головних складових поточних витрат – це оплата праці, викладачів і решти співробітників. У країнах ОЕСР заробітна платня усього штату співробітників вишів становить від 50 % до 80 % поточних витрат (в середньому 68,5 %). Найменший показник (десь 50 %) характерний для Чехії, Словаччини, а найбільший – для Великобританії (до 83 %).

Міністерство освіти України не надає деталізацію поточних витрат вищих навчальних закладів. Така статистика існує для ПТУ. Звичайно ж, ці дані можуть сильно відрізнятися від структури витрат у вишах, але все ж наведемо цю інформацію.

Отже, в українських ПТУ на оплату праці співробітників іде близько 40 % поточних витрат. Крім того, 15 % поточних витрат іде на оплату податку із заробітної платні. Тобто загальні витрати на роботу персоналу становлять близько 55 % поточних витрат.

У системі вищої освіти існує також загальноприйнятий розподіл на головні освітні витрати, дослідження, а також витрати на допоміжні послуги. Головні освітні витрати – це всі витрати, пов’язані з викладанням. Допоміжні витрати – це, в основному, витрати на соціальні послуги, такі як надання гуртожитків, харчування, медобслуговування. Дослідження – це науково-дослідна діяльність вишів Варто зазначити, що в країнах ОЕСР у середньому 25 % усіх витрат вишів спрямовується саме на науково-дослідну діяльність. У деяких країнах, наприклад у Швеції, Швейцарії, Великобританії, рівень витрат на дослідження перевищує 45 %. В Україні цей показник знаходиться на рівні 3 % (дані Міносвіти за 2011 рік), хоча згідно із Законом «Про освіту» рівень витрат на дослідження повинен бути не менше 10 % від загальних державних витрат на вищу освіту. Ця разюча різниця порівняно з розвиненими країнами позначилася на стані науково-дослідної діяльності українських університетів. А показник «дослідження та публікації» – один з головних для розрахунку міжнародних рейтингів.

Ще однією відмінною рисою фінансування досліджень у розвинених країнах є підтримка науково-дослідних підрозділів університетів бізнесом, яка набирає обертів саме зараз. В Україні така практика не має широкого розповсюдження.

Висновки

Українська вища освіта фінансується добре: на її потреби витрачається в сукупності до 2,7 % ВВП державних і приватних коштів щороку.

Проблема полягає в ефективності розподілу та використання цих засобів. Розподіл державних коштів відбувається в ручному режимі, на основі непрозорої схеми перемовин та індивідуальних домовленостей з університетами.

Для ефективного витрачання цих коштів університетами існують значні обмеження у вигляді централізовано встановлених нормативів. Держава вважає, що їй краще знати, скільки і на що університетам потрібно витрачати грошей.

Надання вишам більшої автономії підвищить конкуренцію між ними. Ті виші, які будуть розподіляти кошти найефективніше, підвищать якість освіти, до них потягнуться абітурієнти, вони отримають конкурентну перевагу в порівнянні з іншими.

Проблемою, що потребує серйозної уваги держави, є занепад науково-дослідної діяльності вишів. Причинами є й недостатнє фінансування на дослідження, й відсутність стимулів розвивати цю сферу діяльності.

Тобто, українських вишів немає у світових рейтингах тому, що у них немає ані стимулів, ані достатнього фінансування для наукових досліджень Тому, що між вишами в Україні відсутня конкуренції. Тому, що українські виші не мають фінансової, адміністративної та ін. автономії.

Рекомендації

1. Законом України «Про освіту» передбачено фінансування всієї освіти у розмірі 10 % від ВВП. Така норма закону застаріла, і її потрібно скасувати. Обсяг фінансування освіти, зокрема вищої, повинен розраховуватися на основі соціальних та економічних показників.

2. Для підвищення ефективності використання бюджетних коштів перейти від застарілої системи нормативів до нової моделі, яка б характеризувалася збалансованістю між наданням більшої фінансової автономії та контролем над витратами вишів.

3. Замінити модель фінансування вишів (модель проектного фінансування) на більш прозору – модель на основі формули, де, крім таких показників, як кількість студентів, варто враховувати й показник результативності роботи вишу.

4. Збільшити частку фінансування науково-дослідної діяльності.

5. Використовувати модель проектного фінансування на конкурсній основі для окремого фінансування дослідної роботи вишів.

6. Стимулювати та розвивати відносини між бізнесом та вищими навчальними закладами. Бізнес може фінансувати не лише цікаві для нього дослідження, але й освітні програми.

7. Популяризувати серед випускників та викладачів вишів написання кандидатських і докторських дисертацій англійською мовою. Стимулювати наукові дослідження і публікації не лише для захисту дисертацій, але й для викладацької роботи.

КЛ зауважує. Доповідь ставить вірні питання і пропонує цікаву статистику. Але вона не дає відповіді – чому при достатньому фінансуванні в Україні викладачі мають неприпустимо низьку зарплату при завищеному учбовому навантаженні (яке виключає системну наукову діяльність)? Чому ремонти та купівля наукового обладнання, якщо й відбувається, то за гроші колишніх чи батьків майбутніх випускників, а не за рахунок державного фінансування чи приватної оплати навчання?

Невірний розподіл коштів, мабуть, має місце, але не дає відповіді – адже низькі зарплати та завелике навантаження існує по всій країні, а не в деяких університетах.

Дослідження не дає відповіді, скільки в Україні університетів та студентів на душу населення у порівнянні з розвинутими країнами? Чи не відбувається так, що достатні кошти розподіляються на завищену кількість інститутів?

Цікаво було б дізнатися який відсоток коштів, що виділяються державою на науку, йдуть до вищої школи?  Адже основний потік цих коштів йде на академію наук.

Ані проектний метод, ані показники формул не беруть до уваги кількість викладачів, що мають публікації у закордонних або українських наукових журналах, що входять до міжнародних наукометричних баз даних. Не дивно, що є чимало навіть магістратур, де жодний викладач не має таких публікацій.

Мабуть, авторам було б корисно продовжити дослідження, щоб відповісти на питання, які вони поставили на початку матеріалу.

Додаток 1

Витяг з порядку розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових,

науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів

Основними критеріями відбору виконавців державного замовлення є:

- наявність ліцензії на право надання освітніх послуг за відповідним освітньо-кваліфікаційним рівнем, сертифіката про акредитацію навчального закладу, сертифіката про акредитацію напряму підготовки (спеціальності), свідоцтва про атестацію, документа, що підтверджує підготовку аспірантів (ад’юнктів), докторантів за відповідною науковою спеціальністю;

- висновки експертної комісії та експертної ради при акредитаційній комісії, зокрема щодо рівня кадрового забезпечення підготовки фахівців заявлених напрямів підготовки (спеціальностей), матеріально-технічної бази, навчально-методичного та інформаційного забезпечення учасника конкурсу;

- погодження проектних показників обсягу державного замовлення з регіональними центрами зайнятості, а також з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері освіти, місцевими органами управління освітою (відповідно до місцезнаходження навчального закладу, наукової установи, їх відокремлених структурних підрозділів).

Додаток 2

Джерело: розрахунки CASE Ukraine на основі даних Eurostat, OECD Factbook 2013, Академічний рейтинг університетів світу (ARWU 2012)