ГО "Країна ліберальна"

Як перебудувати соціальний захист в Україні. Аналіз виконання програми реформ Президента та пропозиції

Дмитро Боярчук та Володимир Дубровський CASE-Україна

Ні для кого не секрет, що наша «соціальна» держава ніколи такою насправді не була. На побутовому рівні кожна людина відчуває, що в цій країні мають достойний рівень життя лише «обрані щасливчики», у той час як інші 99% можуть лише сподіватися на шанс «залишатися на плаву». Соціальна несправедливість існує скрізь – скажете Ви. Однак в жодній країні світу не буває так, щоб і прибутки, і соціальний захист – все було для заможних. У 2011 році на соціальні програми з державного бюджету було витрачено більше 40 млрд. грн. Це майже в чотири рази більше, ніж видатки на всю українську армію. Проте бідні громадяни отримали лише третину від так званих «соціальних витрат». Основна причина такого марнотратства – це хронічна неуважність до доходів, які отримують пільговики й інші «соціально незахищені». А саме тому в нашій країні сталося так, що чим заможніша людина, тим більше «соціального» захисту вона отримує від громади.

Звичайно, за роки незалежності було створено багато адресних програм, які нарешті враховували чи людина є дійсно бідною, чи ні. Однак такі програми – це лише незначна частина всіх соціальних виплат: у 2011 році на адресні програми було витрачено всього 25.6% соціального бюджету (включаючи пільгові фонди), окрім цього, сам розмір адресних виплат залишається мізерним – наразі жодна з програм не дотягує навіть до офіційного прожиткового мінімуму.

Хоча такий стан справ можна вважати катастрофічним, виправити ситуацію досить реально, запровадивши універсальний механізм «фільтрації» доходів як для пільговиків, так і для інших незахищених людей. Окрім самого факту справедливості такого механізму, майновий «фільтр» також допоможе зекономити для адресних програм значні ресурси, закривши для людей із достатком доступ до соціальних фондів.

Хоча технічно вирішити проблему досить реально (і навіть у програмі реформ В. Януковича окреслено чіткий план дій), насправді досі не вдавалося надавати соціальну допомогу лише бідним. Колишня номенклатура та сучасні бюрократи, які за українським законодавством також належать до «соціально незахищених» громадян, за жодних умов добровільно не відмовляться від настільки зручної системи. А тому вирішення проблеми можливо лише політичним шляхом: громадський тиск та жорсткі вимоги до політиків повинні бути основними інструментами впливу на рішення можновладців.

Соціальні реформи – незадовільно

Реформа системи соціальної допомоги є однією з найважливіших технічних реформ, необхідних Україні. Адже в 2011 році на соціальний захист витрачено 43.8 млрд. грн. або 10.5% консолідованого бюджету. Для порівняння ця сума в п’ять разів більша, ніж утримання всього житлово-комунального господарства, майже в чотири рази більша, ніж видатки на українську армію та приблизно дорівнює сумі, яка витрачається на всю систему охорони здоров’я.

Якби ці кошти дісталися найбіднішим десятьом мільйонам співвітчизників, що отримують менше офіційного прожиткового мінімуму у розрахунку на одну особу, то на кожного вже сьогодні і вже зараз припало б додатково майже 400 грн. на місяць – напевне, за таких умов, багато наших громадян забули б що таке безпросвітна бідність!

Однак, насправді, бідні громадяни в нашій країні, на жаль, отримують лише третину їм належного.

Лише 30% коштів, виділених на соціальний захист, потрапляє до дійсно бідних громадян

Програмою економічних реформ «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» передбачено низку кроків, які, у разі втілення, могли б докорінно змінити сітуацію (див. Таблицю 2). Відповідний розділ Програми ми (разом з іншими фахівцями в цій галузі) оцінюємо як добре продуманий і комплексний. Однак втілення реформи наразі загальмоване, а тому загальна оцінка соціальної реформи – НЕЗАДОВІЛЬНО. Головна політико- економічна причина – незацікавленість і супротив певних груп інтересів, а саме:

  1) Супротив порівняно заможних отримувачів пільг, яких набагато більше, ніж дійсно бідних, що є перешкодою для політиків-популістів, які орієнтуються просто на чисельність електорату;

  2) Супротив бюрократичного апарату, оскільки високопосадовці є одними з основних користувачів державної системи знижок та інших матеріальних допомог (не для бідних);

  3) Незацікавленість розпорядників бюджетних коштів як у центрі, так і на місцях, оскільки довільний розподіл коштів (а нормативи під час оцінки витрат це все одно, що розподіл «на око») дає додаткову владу розпорядникам і є міцною основою для корупційних відносин;

  4) Незацікавленість комунальних організацій, оскільки компенсація за пільгові послуги – це надійне додаткове джерело підтримки їхнього фінансового стану, незалежно від якості послуг. Що ж являє собою існуюча система соціального захисту в Україні? Чому вона виявляється настільки неефективною? Нарешті, в чому мають полягати реформи, і чому вони не проводяться?

Соціальний захист - це «запобіжний механізм» в умовах, коли успіху досягають лише найбільш працьовиті та здібні

Система соціального захисту

Метою соціального захисту повинна бути допомога найбіднішим, аби вони не втрачали соціальної повноцінності, не втягувалися до «пастки бідності» та не йшли на кримінальні злочини від відчаю. У розвинених країнах із ринковою економікою соціальний захист є невід’ємною частиною загальної системи стимулів. Для повноцінного розвитку країни необхідна прозора конкуренція, яка піднімає наверх найбільш працьовитих і здібних. Однак злиденність і відчай не повинні бути єдиною альтернативою успіху, а тому всі цивілізовані країни створили своєрідні «запобіжні механізми», які підтримують людей із тимчасовими матеріальними чи іншими труднощами.

При цьому вимога повернення до активного життя (для уникнення утриманства) завжди є основною вимогою підтримки громадським коштом.
Поза тим в Україні сучасна система соціального захисту є своєрідним гібридом, який складається зі старої системи стимулів радянської номенклатури (пільг) та надбудови, створеної вже за часів незалежності для захисту дійсно нужденних громадян від негативу перехідного процесу (адресна соціальна допомога).

Адресність – це та частина соціальних витрат, яка потрапляє до рук найбідніших 20% громадян

За радянських часів, коли сповідувалася тотальна матеріальна рівність, радянське керівництво використовувало негрошові стимули для того, щоб виокремити «рівніших» серед рівних. Так і виникла на теренах сучасного СНД по суті унікальна система пільгового стимулювання.
Пільги переважно надавалися радянській номенклатурі (бюрократії), хоча паралельно пільгами, звичайно не так масштабно, винагороджувалися дійсно видатні громадяни – ветерани, Герої Радянського Союзу, Герої праці тощо.

Пільги – це частина системи стимулів радянської номенклатури

Після розпаду СРСР українське керівництво для того, щоб якось полегшити наслідки тотального зубожіння, залишило стару систему номенклатурних стимулів як своєрідний механізм соціального захисту громадян. Окрім
того, нове (старе) керівництво країни саме належало до радянської номенклатури, а тому, швидше за все, і не уявляло, як країна може функціонувати без цього рудименту.
З часом економіка відновила зростання, і стара радянська еліта знайшла своє місце в ринкових відносинах (чи майже ринкових). Однак пільги так і залишилися невід’ємною частиною української економіки та почали ще більше розростатися на хвилі популістських настроїв.
Звичайно, пільгова підтримка не могла повноцінно захищати незаможних (не для цього її створювали), а тому в середині 90-х український уряд почав розробляти принципово нові механізми, які орієнтувалися саме на підтримку тих, хто опинявся поза бортом бурхливого перехідного процесу. Зокрема, на етапі лібералізації енергетичних цін у 1995 році для населення було започатковано програму житлових субсидій. А за наслідками фінансової кризи 1998 року була створена досить успішна програма підтримки малозабезпечених сімей.
Проте, незважаючи на масштабну роботу зі створення нових механізмів підтримки, загалом система соціального захисту залишається малоефективною. Нові програми допускають до участі лише вузький прошарок населення, а деяких громадян, як-от власників земельних ділянок чи паїв, взагалі дискримінує ( За наявності земельної ділянки більше 0.06 га громадянин не має права на соціальну допомогу малозабезпеченим – вважається, що від земельної ділянки людина отримує достатній дохід).

Що ж стосується пільг, то цей механізм здебільшого має дуже віддалене відношення саме до незаможних громадян. У 2011 році на адресні програми було витрачено всього 25.6% соціального бюджету (включаючи витрати на пільги), окрім цього, сам розмір адресних виплат залишається мізерним – наразі жодна з адресних програм не дотягує навіть до офіційного прожиткового мінімуму.

Що ж таке пільги?

Сучасною мовою «пільги» – це система знижок на державні послуги. Пільги, у тому вигляді, як ми їх знаємо, на сьогоднішній день не використовуються в жодній цивілізованій країні світу. Більше того, навіть серед країн СНД
Україна залишилася єдиною країною, яка вважає систему державних знижок у якомусь вигляді корисною.

На сьогоднішній день пільги не використовуються вже навіть у країнах СНД

Державні знижки (пільги) досить зручні для політичної гри, однак дуже непрактичні в користуванні для громадян. Основна привабливість пільг для можновладців – це їхня «безрозмірність»: пільги можна обіцяти та надавати всім і за будь-які «заслуги», все одно скористатися цими знижками зможуть лише ті, хто має доступ до самих послуг. Ветеран війни, що проживає в селі, не завжди має централізоване опалення, не кажучи вже про поїздки на міському громадському транспорті чи можливість санаторного лікування в гідних умовах.
Пільгами фактично користуються громадяни з досить високим рівнем грошових доходів (див. Графік 1). Пояснюється такий стан справ досить просто. По-перше, радянська бюрократія (основні власники «дисконтних карт») у більшості випадків змогла перелаштуватися на новий манер і на сьогоднішній день насолоджується як високими доходами, так і знижками на державні послуги. По-друге, пільги за радянською традицією часто надавалися не задля захисту від бідності, а за певні заслуги – як, наприклад, ветеранам війн, ліквідаторам
Чорнобильської аварії, представникам певних професій тощо. До того ж через корупцію з’явився цілий прошарок псевдопільговиків (псевдоафганці та псевдочорнобильці), які отримали свій «дисконт» завдяки зв’язкам чи хабарам. По-третє, сама природа пільг вимагає наявність доступу до державних послуг, а для цього в багатьох випадках без високого статусу чи значних коштів просто не обійтись. Як результат, лише 12% власників «державних дисконтних карт» є дійсно людьми з низькими доходами.

Чим вищі доходи, тим більше пільг людина отримує

Графік 1. Розподіл пільг на комунальні послуги за рівнем доходу, дані 2007 року (середньорічний
розмір прожиткового мінімуму на одну особу 518.5 грн.)
 

Джерело: Обстеження умов життя домогосподарств

Графік 2. Порівняльна вартість комунальних пільг, млн. грн., 2011 рік

Джерело: Міністерство фінансів України

При цьому ціна питання досить суттєва. У 2011 році лише на покриття витрат на пільгові комунальні послуги державний бюджет перерахував близько 6 млрд. грн. Для порівняння (див. Графік 2) ця сума в сорок разів
більша ніж фінансування програми молодіжного будівництва, в шість разів більша ніж витрати на
допомогу малозабезпеченим, окрім того, цих коштів було би достатньо, щоб профінансувати 50% вартості терміналу для скрапленого газу (LNG термінал). І це ми говоримо лише про частину «пільгових» витрат.
Одним із головних недоліків системи пільг є тотальна непрозорість. Реальна вартість пільгової системи ніколи не обліковувалася через заплутаність механізмів фінансування. Насправді ніхто в Україні навіть чітко не може сказати, скільки громадян користуються знижками на державні послуги. За приблизними оцінками –
це третина населення. Однак достовірного обліку пільговиків до цих пір не ведеться.
Офіційно було створено Єдиний державний автоматизований реєстр осіб, які мають право на пільги. Однак Реєстр не є персоніфікованим і записи в ньому можуть дублюватися, а тому це база даних про все і ні про що. Окрім того, дуже часто пільгами користуються не тільки пільговики, але і члени їхніх сімей. Крім того, у деяких випадках пільги можуть навіть успадковуватися. За таких умов пільгова система нагадує «чорний ящик», який коштує суспільству дуже дорого і єдина його цінність у тому, що на його обгортці написано «для соціальних потреб».

Ніхто ніколи повноцінно не обліковував усі витрати на пільги

На цьому список «переваг» пільгової системи не закінчується. Окрім самих пільговиків, є ще інші учасники розподілу «пільгових» коштів, які також мають свою частку позитиву від державної системи знижок. Ми говоримо про посадовців, відповідальних за розподіл «пільгових» коштів, та організації, які надають пільгові послуги. Як вже згадувалося, держава чітко не знає скільки у неї пільговиків і тільки частково веде облік спожитих пільгових послуг. Такий стан справ дозволяє «на око» розподіляти громадські кошти серед організацій-надавачів послуг, а це, як відомо, широке поле для довільного трактування потреб. Формально існують нормативи пільгових витрат (один ветеран, на 1 кв. м. тролейбуса на певний кілометраж), однак в дійсності ці нормативи не відображають реальність і дуже часто неймовірно завищені. Існують навіть анекдотичні історії, коли місцеві бюджети
декларували кількість пільговиків, яка перевищувала все населення містечка. Саме тому процес розподілу пільгових коштів на стільки непрозорий, а для деяких державних мужів настільки вигідний. До цього часу всі
спроби внести прозорість у цей процес відчайдушно саботувались і врешті-решт зазнавали поразки.
Що ж стосується організацій, які надають пільгові послуги, то тут теж цікава історія. Переважна більшість таких підприємств декларує збитки та страждає від хронічних проблем із платоспроможністю. Для таких
підприємств робота з безпосередніми споживачами (своїми клієнтами) звичайно важлива, однак набагато важливішою є підтримка бюджету: пільгові клієнти «з’їдять все, що їм згодують», а от за прихильність
Начальника потрібно боротися. Як результат, усі ми змушені насолоджуватись незмінною «якістю» комунального транспорту та інших комунальних послуг у той час, як основна цікавість підприємств сфокусована на розподілі
бюджетних коштів (у тому числі й «пільгових» компенсацій). Приватні перевізники («маршрутчики») є своєрідним винятком з цього правила, однак і «пільгові» компенсації від держави мало хто з них бачив.

Адресна соціальна допомога

На відміну від пільг, нова надбудова системи соціального захисту (адресна соціальна допомога) орієнтувалася не на заслуги чи статус людини, а саме на здатність людини (сім’ї) себе забезпечити матеріально. Фактично саме такий принцип – допомога дійсно бідним – і є домінуючим у світовій практиці.
Хоча базовий принцип був обраний правильно, досвід пільгової системи очевидно вплинув на формування адресних механізмів. Було створено більше двох десятків різноманітних програм, які перш за все орієнтувалися на такі характеристики, як стан здоров’я (інвалід /не інвалід), наявність дітей (допомога при народженні), сімейний стан (допомога одиноким матерям) тощо. І лише із середини 90-х соціальна політика почала звертати увагу на те, наскільки заможною є людина, хоча у всьому світі саме цей критерій є ключовим при призначенні державної допомоги.

Програми адресної допомоги орієнтуються саме на бідних, однак навіть серед адресних програм лише 37% коштів виплачується з урахуванням доходів

На сьогоднішній день 37% усіх витрат на адресні програми виплачується з урахуванням доходів. За деякими з них, як-от соціальна допомога малозабезпеченим сім’ям, вдалося досягти майже 80% адресності, тобто 4/5 коштів, витрачених на програму, потрапляють саме до найбідніших громадян. Однак фактично розмір
цієї підтримки в більшості випадків досить символічний. Можна говорити лише про одну програму – одноразова допомога при народженні, – яка дійсно суттєво впливає на матеріальний стан людей. Інші програми навіть
не дотягують до умовного прожиткового мінімуму. Наприклад, допомога (для малозабезпечених) для сім’ї з двох дорослих та однієї дитини (які взагалі не мають засобів до існування) у 2012 році не буде перевищувати
800 грн. на сім’ю. Для довідки, ця сума в чотири рази менша, ніж офіційно затверджений прожитковий мінімум для сім’ї з трьох осіб.
Цікаво, що саме цього «ганебного явища» (соціальної допомоги нижче прожиткового мінімуму) Віктор Янукович обіцяв позбутися напередодні президентських виборів, однак за результатами двох років ситуація залишається
без змін.

Таблиця 1. Державні витрати на соціальну допомогу (без пільг) станом на 01.01 2012 р.

Джерело: Міністерство фінансів України

Що не так?

Основна проблема соціального захисту України – це її фактична орієнтація на небідних громадян або, іншими словами, низька адресність. Незважаючи на деякі успішні програми (як-от допомога малозабезпеченим), загалом лише близько 30% усіх коштів, що виділяються на соціальні потреби, дійсно потрапляє в руки
бідних людей. Решта коштів потрапляє до заможніших, які цих коштів не настільки потребують (просто приємна дрібниця для сімейного бюджету). Для порівняння, така адресність навіть для країн Східної Європи є
однією з найнижчих (див. Графік 3).

А мова, нагадаємо, йде про десятки мільярдів гривень громадських фондів (див. Графік 4). У 2011 році на соціальний захист витрачено 43.8 млрд. грн. або 10.5% консолідованого бюджету. І це без витрат на пенсіонерів (що також мають погану адресність). Для порівняння ця сума в п’ять разів більша, ніж утримання всього
житлово-комунального господарства, майже в чотири рази більша, ніж видатки на українську армію та приблизно стільки ж, скільки витрачається на всю систему охорони здоров’я.

Графік 4. Порівняльна вартість «соціального захисту» для заможних, млрд. грн., 2011 рік

Джерело: Міністерство фінансів України

Лише десята частина «неадресних» коштів дозволить збільшити допомогу дійсно малозабезпеченим в чотири рази

Хоча такий стан справ можна справедливо вважати катастрофічним, у цій історії є один дуже великий плюс. У державному бюджеті вже є достатньо коштів для того, щоб «покращити життя вже сьогодні», в декілька разів
підвищивши виплати допомоги для дійсно нужденних. Навіть за досить приблизними оцінками у 2011 році близько 30 млрд. грн. соціальних коштів розпорошилось на заможних громадян. Навіть якщо десята частина цих
грошей буде направлена на ту ж саму допомогу малозабезпеченим сім’ям (там де адресність майже 80%), то виплати по цій програмі зростуть в чотири рази, а це вже дозволить виконати хоча б одну соціальну обіцянку президента Януковича – підвищити допомогу до прожиткового мінімуму.
У чому ж проблема? Чому керманичі досі не спромоглися на ніби такий очевидний і простий крок – зменшити фінансування «соціальних» програм для багатих і перенаправити ці кошти на дійсно адресні програми? Відповідь до болю проста – це не вигідно!
  1) Не вигідно політичним гравцям, оскільки будь-які спроби видокремити багатших пільговиків, які чисельно переважають дійсно бідних, натикаються на шалений опір та страхи людей – а тому такі ініціативи не приносять у політичному плані нічого доброго, адже на виборчих дільницях між першими та другими немає різниці;
  2) Не вигідно бюрократичній групі (а прошарок бюрократів має чіткі інтереси та дуже агресивно їх відстоює), оскільки високопосадовці є одними з основних користувачів державної системи знижок та інших матеріальних допомог (не для бідних);
  3) Не вигідно розпорядникам бюджетних коштів як у центрі, так і на місцях, оскільки довільний розподіл коштів (а нормативи при оцінці витрат це все одно, що розподіл «на око») дає додаткову владу розпорядникам та є міцною основою для корупційних відносин;

  4) Не вигідно комунальним організаціям, оскільки компенсація за пільгові послуги – це надійне додаткове джерело підтримки їхнього фінансового стану.
От і маємо в результаті замкнене коло. На «соціальний захист» витрачаються величезні громадські кошти (одна з найбільших статей бюджетних витрат), основну частину зиску отримують політики та високопосадовці, але на
спроби щось змінити досвідчені «апаратники» прикриваються «живим щитом» переляканих пільговиків, які по факту отримують лише мізерну частину їм належного.

Досвідчені «апаратники» прикриваються «живим щитом» переляканих пільговиків, які по факту отримують лише мізерну частину їм належного

Що робити, або ознаки правильних змін

Основне питання якісних змін – як відділити полову від зерна, або як відокремити заможних утриманців від людей бідних і нужденних. Існує багато різноманітних підходів, але основний інструмент – це «фільтрувати» усіх за рівнем доходів (або витрат). Людина, яка їздить на Infiniti, не повинна отримувати жодної копійки від держави, навіть якщо вона одинока мати чи доглядає за дитиною. Депутат (навіть колишній) не має ніякого морального права на матеріальну допомогу, навіть якщо він офіційно не мільйонер. А високопосадовець не має права
користуватися комунальними знижками, особливо якщо ці знижки стосуються всіх будинків, де мешкають його рідні.
А тому лише низький дохід повинен бути тією єдиною та універсальною причиною, яка дає право на матеріальну підтримку громадським коштом!
Хоча впровадити майновий критерій для всіх «соціальних програм» технічно можливо, не варто очікувати, що бюрократичний апарат сам добровільно відмовиться від своїх же благ. Наприклад, у програмі реформ президента Януковича дуже правильно описана проблема, й визнається марнотратство соціальних фондів.
Однак, незважаючи на це, в реальності все залишається без змін. Звучать «обґрунтовані» пояснення, чому нічого не можливо зробити.
Мізерні спроби показати якийсь реформаторський рух обмежуються експериментами над найбіднішими (як-от
непряма оцінка доходів для програм, які і так є адресними). А по-суті основна проблема – підтримка заможних під виглядом соціального захисту – залишається для можновладців «священною коровою» і захищається силою
силенною «обґрунтованих аргументів» (чого варта заява С. Тігіпка про неможливість скасування елітних пенсій на фоні масштабної пенсійної «реформи»).

Змінити таку «соціальну систему» можливо лише політичним шляхом

А основним інструментом внесення змін повинні бути жорсткі вимоги до політиків, яких громада наймає на роботу. Подібно до керівника підприємства, громада (а це кожен громадянин України) повинна давати чіткий сигнал здобувачам політичних посад, що свою роботу збережуть лише ті, хто справляється з нею. У соціальній сфері такою роботою є створення універсального майнового критерію та витіснення із соціальних програм людей, які й без цього гарно живуть. Тому чемний працівник-політик, який думає про свою кар’єру, повинен докладати всіх можливих зусиль, щоб вирішити це питання... навіть якщо це зачіпає його «друзів». Не можливо – скажете Ви. Це не зовсім так. Якщо керівник підприємства успішно знаходить старанних співробітників,
тоді чому громада на добре оплачувану посаду не може знайти старанного політика? Якщо співробітник, побоюючись звільнення, виконує розпорядження керівництва, то чому політик, під тиском втрати роботи, не виконає те, чого просить громада? Усе можливо. Єдина вимога до громади – розуміти, що саме потрібно від підлеглих та інвестувати достатньо часу в підбір компетентних політичних кадрів. Бо в протилежному випадку все буде, як завжди.

Таблиця 2. Що говорить програма економічних реформ про соціальний захист