Возможна ли эффективная модель бюрократии? Собственно, этим вопросом, а не вопросом об ее искоренении, задается в наше время не только научная и управленческая элита, но и представители широкой общественности. Первым ученым, который дал систематический экономический анализ деятельности правительственных органов, был австрийский экономист, философ, политолог Людвиг фон Мизес.
Он выявил присущую государственной бюрократии тенденцию увеличиваться в размерах, а также стремление к расширению своего влияния даже в том случае, если доведенный до абсурда прагматизм не приносит ни экономической, ни социальной выгоды.
Людвиг фон Мизес (1881–1973) — один из величайших мыслителей ХХ века. Наибольшую известность ему принесли теоретические сочинения по экономике, прежде всего экономический анализ социализма. Мизес завершил разработку экономической теории австрийской школы, обратив ее в общую теорию человеческой деятельности — праксиологию.
В работе с кратким названием «Бюрократия» Л. фон Мизес вроде бы сталкивает друг с другом противоположные ценности капитализма и социализма, причем выступает исключительным приверженцем капиталистического образа жизни. Но на самом деле он, противопоставляя управление во имя прибыли и бюрократическое управление, попытался ответить на вопрос: «Каким путем пойдет человечество?»
Определяя капитализм как систему общественного взаимодействия и разделения труда, основанную на частной собственности на средства производства, Мизес отождествлял его с рыночной экономикой. Так как капиталисты, предприниматели и фермеры являются собственниками капитала и земли, то они играют важную роль в сфере экономики. Однако главенствующую роль координатора Мизес отдает потребителю. «Капиталисты, предприниматели и фермеры… не командуют кораблем, они всего лишь рулевые, обязанные беспрекословно подчиняться приказам капитана. Капитаном является потребитель»<*>. Позиция Мизеса явно придется не по душе сторонникам тезиса о том, что генератором экономического роста современной России станет частно-государственное партнерство (например, в ЖКХ).

<*> Мизес Л. фон.Бюрократия. Челябинск: Социум, 2006. С. 32.

Что произойдет, если вместо потребителя на «капитанском мостике» окажется бюрократ? Мизес напоминает, что доход, получаемый в виде таможенных тарифов, акцизов и налогов, не производится бюрократическим аппаратом. Ученый убежден, что источником вышеперечисленных статей дохода государственного бюджета является закон, а не профессиональная деятельность сотрудников, например, труд таможен и ведомств по сбору налогов.
При управлении экономической деятельностью необходимо бесконечно решать ряд постоянно возникающих задач и вопросов, на которые невозможно ответить при помощи вычислений в натуральном выражении. Какие из технологий и планов обладают наибольшими преимуществами? Какие из них следует претворить в жизнь, поскольку они смогут в наибольшей степени способствовать удовлетворению насущного? Какие следует отложить или отвергнуть, а какие надлежит воплотить в реальность немедленно, поскольку их осуществление будет в наибольшей степени способствовать удовлетворению потребностей? Отстаивая тезис о том, что в отношении бюрократических учреждений не существует какого-либо метода определения успешности их деятельности путем экономического расчета, Мизес убежден, что «капиталистическая система производства<*> — это экономическая демократия, где каждый цент дает право голоса. Суверенным народом являются потребители. Капиталисты, предприниматели и фермеры — это лица, получившие мандат народа»<**>. Несмотря на благие заявления, итоговым результатом бюрократического управления является субсидирование одних людей за счет других.

<*> С точки зрения Мизеса, «рыночная экономика».
<**> Мизес Л. фон.Бюрократия. Челябинск: Социум, 2006. С. 34.

Л. фон Мизес, руководствуясь веберовской концепцией бюрократии, противостоит высказываниям о несовместимости бюрократии с демократическим правлением и институтами. С его точки зрения, бюрократическое управление является необходимым инструментом демократического правления, и это не оспаривается (хотя и звучит парадоксально). Демократия предполагает верховенство закона. Мизес пишет: «Двумя основными опорами демократического правления являются главенство закона и бюджет»<*>. Это не определение демократического правления, а описание административных, то есть бюрократических методов демократического правления. Главной же заботой представителей бюрократического аппарата является соблюдение правил и предписаний, независимо от того, разумны они или могут привести к результатам, противоположным тому, что было задумано. Главное достоинство должностного лица (бюрократа) — исполнять законы и указы. Обязанность бюрократа — выполнять то, что велят ему правила и предписания. И его свобода действовать в соответствии с собственными убеждениями ограничена.

<*> Там же. С. 62.

Главенство закона (нормы, права) означает, что никакое должностное лицо не имеет права вмешиваться в дела и обстоятельства жизни индивида, если только действующий закон не требует от них этого или не дает им на это полномочий. “Nulla poena sine lege” — никаких наказаний, кроме санкционированных законом<*>.

<*> Однако следует здесь отметить, что даже тоталитарное государство во главе с деспотом не может обойтись без предписаний и бюрократических указаний, если оно не хочет выродиться и превратиться в хаотичный режим местных царьков и распасться на множество мелких деспотий (прим. автора).

Тем не менее, возвращаясь к демократическому правлению, касаясь исполнительной власти, Мизес отмечает ее ограничения не только со стороны закона, но и со стороны бюджета. В условиях демократии бюрократическое управление означает управление в строгом соответствии с законом и бюджетом. «Демократический контроль — это бюджетный контроль»<*>. Использование государственных средств на цели, не санкционированные законодательной властью, запрещено законом.

<*> Мизес Л. фон.Бюрократия. Челябинск: Социум, 2006. С. 66.

Мизес констатирует, что бюрократия сама по себе не обладает ни плохими, ни хорошими характеристиками. Это метод управления, который может применяться в различных сферах человеческой деятельности. Ведь существует такая область (аппарат государственного управления), где бюрократические методы являются необходимостью. Проявления отрицательных экстерналий бюрократического управления, так называемый бюрократизм, наблюдаемый так часто в современной России, — не бюрократия как таковая, а расширение сферы, в которой применяется бюрократическое управление. Такое расширение, с точки зрения австрийского ученого, неизбежное следствие прогрессирующего ограничения свободы индивида, тенденции к замене частной инициативы чрезмерным государственным регулированием<*>. Как следствие, характерное расширение чрезмерного государственного вмешательства в сферу бизнеса и во многие другие сферы деятельности граждан приводит к замене управления, основанного на мотиве получения прибыли, бюрократическим управлением.

<*> Такая ситуация характерна для современной экономической и социальной политики Правительства РФ (прим. автора).

По Мизесу, бюрократическое управление — это управление, которое в обязательном порядке следует детально разработанным правилам и предписаниям, установленным властью вышестоящего органа. В обязанности бюрократа, как следствие, входит выполнение этих правил и предписаний. «Бюрократическое управление — это метод, применяемый при ведении административных дел, результаты которых не имеют денежной ценности на рынке»<*>. Тем не менее Л. фон Мизес подчеркивает, что в данном определении не умаляется ценность результатов самого управления государственными делами. В этом определении говорится лишь, что государственное управление не имеет цены на рынке. То есть его ценность не может быть выявлена операцией на рынке и, соответственно, не может быть выражена в деньгах.

<*> Мизес Л. фон.Бюрократия. Челябинск: Социум, 2006. С.72.

Несомненно, можно определить величину всех основных макроэкономических показателей, отражающих реальное состояние экономики любой интересующей страны. Но невозможно присвоить никакой количественной ценности правительственной и административной системе. Ценность деятельности государственных руководителей не поддается выражению в цифрах<*>.

<*> Не существует никакой возможности сравнения конституционных и административных институтов различных стран, подобно сравнению, например, уровней заработной платы или индексов потребительских цен.

Мизес, резюмируя, дает следующее определение бюрократическому управлению: «это управление такими делами, которые невозможно контролировать при помощи экономического расчета»<*>.

<*> Мизес Л. фон.Бюрократия. Челябинск: Социум, 2006. С.73.

Людвиг фон Мизес отмечает неразумность обывательской критики в отношении бюрократического управления. Подобная критика неправильно истолковывает свойства государственного управления и не учитывает принципиального различия между государственными учреждениями и частными предприятиями. Бесспорно: то, что является недостатками и пороками управления административными учреждениями<*>, является его необходимыми особенностями. Бюрократическая организация — это предприятие, не ориентированное на извлечение прибыли, оно призвано решать задачи, которые не стоят перед коммерческим управлением. Никоим образом его нельзя реорганизовывать по образцу предприятия частного бизнеса, тем самым якобы улучшив бюрократическое управление.

<*> В управлении любым государством обязательно существуют очевидные недостатки, бросающиеся в глаза любому (даже не очень наблюдательному) человеку. Степень неэффективности управления бывает просто поразительной. Но если попытаться глубже вникнуть в проблему, можно убедиться, что корнем всех пороков вовсе не является небрежность или некомпетентность бюрократического аппарата. Причины недостатков иногда оказываются результатом особых политических и институциональных условий. Тщательное изучение возникающих в управлении проблем может убедить самого добросовестного исследователя в том, что при данном соотношении политических сил не существовало возможности принятия более приемлемого решения.
Людвиг фон Мизес дает высокую оценку руководителям бизнеса и их роли в экономической системе общества. Однако он противник реформирования бюрократического управления назначением бизнесменов на руководящие должности в различные ведомства<*>. «Способность быть предпринимателем не является неотъемлемым свойством личности предпринимателя; она является неотъемлемым свойством того положения, которое он занимает в структуре рыночного общества»<**>.

<*> Чего нельзя сказать о кадровой политике во всех эшелонах власти в современной России.
<**> Мизес Л. фон. Бюрократия. Челябинск: Социум, 2006. С.75.

Этот критический подход Мизеса целиком обоснован, так как бывший предприниматель, поставленный во главе государственной организации, перестает быть бизнесменом и превращается в бюрократа. Его целевой задачей является уже не получение прибыли, а соблюдение норм, правил, предписаний и законов. Как глава учреждения он имеет возможность изменить некоторые маловажные правила и второстепенные элементы внутренней организации. Но экстернальные условия деятельности организации дефинируются предписаниями и правилами, которые находятся за пределами его компетенции.
Автор «Бюрократии» не сторонник повышения эффективности деятельности государственных учреждений чрез привлечение специалистов по организации управления и разрабатываемых ими «научных методов организации труда». Он считает это иллюзией и полагает, что такие планы проистекают из принципиального непонимания целей и задач государственного управления. «Как любой вид инженерии, управленческая инженерия требует наличия определенного метода расчетов. Такой метод существует в сфере бизнеса, целью которого является получение прибыли. Здесь главенствующую роль играет баланс прибылей и убытков. Проблема бюрократического управления как раз и заключается в отсутствии такого метода расчетов… Невозможно измерить работу врача временем, которое он затрачивает на прием одного пациента, как невозможно измерить работу судьи временем, затрачиваемым на вынесение приговора по одному делу»<*>.

<*> Там же. С. 79.

С точки зрения Мизеса, сей факт бесспорен, так как в области предпринимательства цель деятельности специалиста по организации управления четко определена главенствующим мотивом получения прибыли. Его задача состоит в сокращении издержек производства, не нанося ущерба рыночной ценности производимых благ. Однако в сфере государственного управления произведенный продукт не имеет цены на рынке. Его нельзя ни купить, ни продать. Также все издержки по оказанию услуг государственных служащих рассчитываются исключительно по условно-начисленной стоимости.
Л. фон Мизес описывает бюрократию как одновременно преследующую собственные интересы и экономически иррациональную, он выделяет неизбежные недостатки любого руководства государственными делами, которые в итоге приводят к несостоятельности бюрократии. Эти недостатки отсутствие критериев, которые могли бы безусловно подтвердить успех или неудачу при исполнении служебных обязанностей. В результате это создает неразрешимые проблемы, заключенные в уничтожении инициативы и стимулов делать больше необходимого наименьшего. Оттого бюрократ следит за инструкциями, а не за материальным и реальным успехом.
Бюрократы работают в сфере, где результат человеческих усилий невозможно оценить в денежном выражении. Все, что получает общество в обмен на свои затраты (содержание бюрократических учреждений, выплата заработной платы чиновничьему аппарату, приобретение оборудования, включая канцелярские принадлежности), — это оказанные услуги, которые невозможно оценить в денежном выражении, каким бы «важным» и «ценным» ни был этот продукт. Его оценка зависит от произвольного решения государства, то есть от решения самих представителей чиновничьего круга. Сами бюрократы назначают себе заработную плату, и издержки по оказанию своих услуг оценивают по той условно начисленной стоимости, которую сами и начислили. Причем размер этих выплат они стремятся закрепить законодательно.
В противовес бизнесу, ориентированному на получение прибыли, где отношение «продавец — покупатель», так же как и отношение «работодатель — наемный работник», носят лишь практический и безличный характер<*>, в бюрократической организации дело обстоит иначе. Здесь отношения между начальником и подчиненным преимущественно личные. Подчиненный зависит больше от того, как вышестоящий чиновник (начальник) оценивает его самого, а не выполненную работу. Выход из сложившейся зависимости Мизес видит в возможности свободного перехода государственного служащего в бизнес, то есть в существовании некоторой конкуренции в области кадровой политики между частным предприятием и государственным. «До тех пор, пока конторский служащий может рассчитывать на получение работы в частном бизнесе, эта зависимость («начальник — подчиненный») не может стать настолько гнетущей, чтобы определять весь характер поведения служащего»<**>.

<*> Это трансакции, из которых обе стороны отношений извлекают выгоду.
<**> Мизес Л. фон.Бюрократия. Челябинск: Социум, 2006. С. 82.

Но современная тенденция к общей бюрократизации меняет дело. Бюрократия давно уже оформилась в единую группу. Только для немногих «выдающихся» людей практически возможен возврат к частной деятельности. Большинство же представителей бюрократического аппарата на всю жизнь связаны с государственными учреждениями<*>. В их среде сформировался характер, типичный для человека, который навсегда покинул бизнес. «Их интеллектуальным горизонтом является иерархия с ее правилами и предписаниями. Их судьба полностью зависит от милости вышестоящих должностных лиц, от чьих капризов они находятся во власти не только на службе»<**>,<***>.

<*> Тому примером может служить феномен «неслучайного» перехода из частного бизнеса в государственные чиновники в современной России. Объяснение этому феномену не потребует достаточно глубоких истолкований. В России в настоящее время сформировалась полноценная олигархическая сфера экономики. Она приняла настоящий элитный облик, особенно выделяющийся на фоне огромных масштабов безработицы, нищенских зарплат научных сотрудников, преподавателей, учителей, врачей, еще более нищенских пенсий. Российские элитные слои действуют в открытую, не скрываясь от кого-либо. В этом они превзошли мощные мафиозные структуры типа Медельинского картеля в Латинской Америке, которые действовали закрыто, все-таки скрываясь и маскируясь от органов правосудия. Наши российские представители олигархических структур становятся крупными государственными чиновниками, тем самым навязывая государству свои правила игры.
<**> В континентальной Европе подразумевалось, что частная жизнь чиновников и даже занятия их жен также должны соответствовать их положению и особому — неписанному — кодексу поведения, приличествующему Staatsbeamter (нем.) или fonctionnaire (фр.) — государственного служащего, должностного лица.
<***> Мизес Л. фон.Бюрократия. Челябинск: Социум, 2006. С. 83.

Мизес отмечает, что возникновение многочисленного класса бюрократов<*>, зависящих от государства, создает серьезную угрозу сохранению конституционных институтов. Могут предприниматься попытки защитить отдельного служащего от произвола его начальников. Но единственным результатом, которого удалось этим достичь, стало ослабление дисциплины и все большая небрежность при исполнении служебных обязанностей.

<*> Согласно определению классы представляют большие группы людей, различающиеся по их месту в системе общественного производства, по их роли в общественной организации труда, по способам получения и размерам той доли общественного богатства, которой они располагают. Классы — это такие группы людей, из которых одна может себе присваивать труд другой благодаря различию их места в определенном укладе общественного хозяйства. Бюрократия, в свою очередь, является «большой группой людей». Аппарат чиновников разных уровней власти (от федерального до местного) составляет свыше 1,3 млн человек. Помимо сотрудников аппарата управления различных уровней, существует масса бюрократических служб — РЭО, БТИ, ОВИР, ГАИ, ФОМС, ПФР, пожарные и тому подобные инстанции и инспекции.
В одной из глав «Бюрократии», посвященной бюрократическому управлению государственными предприятиями, Мизес приходит к выводу, что единственной альтернативой бизнесу, стремящемуся к получению прибыли, является бюрократическое управление. Он считает, что было бы абсолютно недопустимо наделять отдельное лицо или группу лиц правом свободного распоряжения государственными средствами. «Власть управляющих национализированными или муниципализированными предприятиями необходимо ограничить бюрократическими средствами, если мы не хотим, чтобы они сделались безответственными растратчиками государственных денег, а их управление расстроило весь бюджет»<*>.

<*> Мизес Л. фон.Бюрократия. Челябинск: Социум, 2006. С. 98.

Однако Мизес сам же молниеносно парирует. Он пишет, что бюрократ не стремится к улучшениям по собственной воле. Он обязан подчиняться правилам и предписаниям вышестоящих органов. Он не имеет права внедрять нововведения, если их не одобрило начальство. «Его долг и главное достоинство — быть послушным»<*>. Для «бюрократического» ума следование законам, то есть приверженность привычному и устаревшему, является главной из всех добродетелей. Нельзя быть одновременно исправным бюрократом и новатором. Прогресс — это то, чего не могут предвидеть правила и предписания, он всегда достигается за пределами деятельности бюрократии.

<*> Там же. С. 103.

Повсеместно по мере усиления государственного вмешательства в бизнес появилась потребность в администраторах, основной обязанностью которых является урегулирование различных конфликтов с властями. Бывшие правительственные чиновники, помощники и советники министров считались и считаются и по сей день наиболее удачными кандидатурами на руководящие должности в корпорациях.

Такие администраторы, замечает автор на страницах «Бюрократии», совершенно не заботятся о процветании компании. Они привыкли к бюрократическим методам управления и, соответственно, изменяют руководство делами вверенного им предприятия. На государственной службе основным предметом заботы для них были правительственные контракты, «более действенная защита протекционистскими пошлинами» и другие предоставляемые привилегии.

Мизес предостерегает, что бюрократизация частного предпринимательства обязательно приведет к зависимости от произвола государственных учреждений. Следствиями таких методов государственного вмешательства в бизнес являются неэффективность промышленности и продажность чиновничьего аппарата. «В такой системе государство обладает неограниченными возможностями разорить любое предприятие или одарить его привилегиями. Успех или неудача каждого дела полностью зависят от произвола должностных лиц»<*>. Новые предприятия, еще не имеющие тесных связей с бюрократией и не обладающие достаточными свободными средствами, уступают тем компаниям, которые уже имеют мощный административный ресурс.

<*> Мизес Л. фон. Бюрократия. Челябинск: Социум, 2006. С. 111.

«В такой среде предприниматель вынужден прибегать к следующим средствам: дипломатии и подкупу», — пишет Мизес. Представители частного бизнеса, привыкшие работать законно и корректно, терпят крах, если они не прибегают к услугам местных бюрократов.

Взятки, которые берутся с частных предприятий, учитываются в цене на продукцию. В результате, например, в России рост цен за счет взяток составляет около 5% в год<*>. Вследствие этого рост инфляции более чем на 40% обеспечивается «коррупционным» налогом, которым чиновники обкладывают бизнес. Деньги же, выплаченные представителям бюрократического аппарата, изымаются из экономики. Крупные суммы благополучно хранятся на счетах в иностранных банках, тем самым развивая «чужую» экономику, мелкие — либо «в чулке», либо тратятся опять же на курортах «лазурных берегов».

<*> Потемкин А. Бюрократическая экономика. М.: ПоРог, 2006. С. 107.

Мизес не винит за коррупцию систему государственного вмешательства в бизнес и бюрократизм как таковые. Такой бюрократизм он характеризует как выродившийся в рэкет и в организованное вымогательство развращенных политиков. Однако избежать порока возможно, если не отходить от системы свободного предпринимательства<*>.

<*> В развитых странах 70-90% всех предприятий составляют малые предприятия — основа свободного предпринимательства, конкуренции, то есть рыночной среды. В России доля малых предприятий около 30%, почти в три раза меньше, чем за ее рубежом. Это одна из самых главных причин слабости рыночных начал в нашей стране и отсутствия интенсивной и справедливой конкуренции. Важнейшим показателем перехода на рыночные методы хозяйствования является изменение структуры управления экономикой. Однако вместо развития рыночных институтов, к которым относятся консалтинговые и аудиторские фирмы, саморегулируемых организаций (ассоциации производителей товаров и услуг, участников кредитного, фондового и валютного рынков), растет бюрократический аппарат.
Мизес, хотя и отмечает, что государство предоставляет общественные блага, справедливость, цивилизацию и высшую мудрость, противостоит модной философии этатизма и бюрократизма. Он определяет государство как единственный институт, который имеет право применять насилие и принуждение. Эта власть не может быть предоставлена отдельным людям, какими бы компетентными они себя не считали. Применение власти необходимо ограничить. И эту задачу выполняют законы, а должностные лица и бюрократы — лишь индивиды, выбранные для осуществления законов, ибо их должности были учреждены законодательным актом (прямо или косвенно) и выделением из бюджета средств, необходимых для их осуществления.
Многообразие исследовательских подходов Людвига фон Мизеса объединяет общее свойство — стремление сопоставить и найти ключ к справедливой и непредвзятой оценке противоположных систем общественной организации и ведения дел в условиях разделения труда — управления, основанного на получении прибыли и бюрократического управления. При всей расположенности к предпринимательству, ориентированному на получение прибыли, пишет Мизес, никакая реформа не может устранить бюрократические черты государственных учреждений. «Нет смысла критиковать бюрократа за педантичное соблюдение жестких правил и предписаний»<*>. Такие правила являются единственным средством обеспечения верховенства закона при ведении государственных дел и защите граждан от деспотического произвола.

<*> Мизес Л. фон. Бюрократия. Челябинск: Социум, 2006. С. 191.

ЛИТЕРАТУРА
1. Мизес Л. фон. Бюрократия. Челябинск: Социум, 2006.
2. Потемкин А. Бюрократическая экономика. М.: ПоРог, 2006.

Менеджмент в России и за рубежом №1, 2007