ГО "Країна ліберальна"

Рынок земли, включая сюда и аренду, наследование, является не самодостаточной экономической и юридической категорией.Он служит инструментом соответствующей аграрной политики, а также и политики в целом по использованию земельных ресурсов. До какой-то степени он отражает и степень землеобеспеченности стран и национальные традиции с большей или меньшей либерализацией экономики.

В качестве, пожалуй, наиболее общей тенденции можно указать на концентрацию производства, определяемую прежде всего потребностями современного высокомеханизированного сельского хозяйства.

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ НАУК
Всероссийский научно-исследовательский институт информации и технико-экономических исследований агропромышленного комплекса

Академик РАСХН В.И.Назаренко
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО РЫНКА

Весь опыт земельного рынка за рубежом, имеющего многовековую историю, конечно, требует особого исследования. Здесь же предлагается лишь общая современная картина его функционирования в развитых странах и некоторые основополагающие положения законодательства соответствующих государств.

Рынок земли, включая сюда и аренду, наследование, является не самодостаточной экономической и юридической категорией. Он служит инструментом соответствующей аграрной политики, а также и политики в целом по использованию земельных ресурсов. До какой-то степени он отражает и степень землеобеспеченности стран и национальные традиции с большей или меньшей либерализацией экономики.

В качестве, пожалуй, наиболее общей тенденции можно указать на концентрацию производства, определяемую прежде всего потребностями современного высокомеханизированного сельского хозяйства.

Конечно, размер хозяйств в Европе и в заокеанских странах - это совершенно разные понятия, так как фермы создавались в совершенно различных природных и исторических условиях. Естественно, что в США размер хозяйства существенно больше, чем в Европе, но тем не менее тенденция к росту средних размеров хозяйств идет по всему миру развитых государств, за исключением, пожалуй, только Новой Зеландии, где просматривается процесс раздела ряда крупных поместий. Но, повторяем, рост средних размеров хозяйств - это всеобщее явление.

Средние размеры ферм

Такое увеличение средних размеров хозяйств и консолидация земельных владений идет как за счет действия рыночных сил, так и за счет государственной политики, прежде всего в Европейском Союзе, где в течение длительного периода времени (причем за счет огромных затрат) идет выкуп мелких хозяйств, продажа их более крупным, ускоренный выход фермеров на пенсию, чтобы они освободили бы землю, которая пошла бы на укрупнение других ферм, ликвидация чересполосицы, проведение землеустроительных работ. Этому служат и законодательство, которое способствует укрупнению хозяйств. Однако цель такого укрупнения хозяйств - способствование развитию коммерческих фермерских предприятий, а не латифундий. Проведение аграрных реформ в Испании, на юге Италии, до какой-то степени в Японии и было направлено на ликвидацию помещичьего землевладения, которое обычно рассматривается как пережиток феодального строя в сельском хозяйстве. Отсюда и существование в ряде государств законов о максимальных размерах земельных владений. Правда, такого закона нет в заокеанских странах, где, собственно, и не было латифундий феодального типа, да и гораздо выше землеобеспеченность, но и здесь местное земельное законодательство, которое обычно определяет условия функционирования рынка, запрещает скупку фермерской собственности корпорациями. Вообще, западное законодательство отрицательно относится к приобретению земель юридическими лицами.

Их могут приобретать лишь физические лица, причем подпадающие под определенные, довольно жесткие ограничения. В особенности это касается Европы. Это требования по специальному сельскохозяйственному образованию, опыту работы, проживанию в сельской местности, обладанию соответствующим капиталом для ведения сельского хозяйства. Весь смысл этого законодательства в том, что земля должна находиться в руках у эффективного земельного собственника, как правило, в рамках семейной фермы.

Вопрос же о самом характере землевладения и землепользования, в особенности путей концентрации землепользования, целиком находится в русле национальных традиций и хозяйственной целесообразности. По существу в подавляющем большинстве государств нет противопоставления собственности на землю и аренды. При том и другом виде землепользования возможно ведение эффективного сельского хозяйства и нет никаких идеологических, юридических или экономических ограничений или предпочтений в виде землепользования. В каждой стране, повторяем, этот вопрос национальных условий и хозяйственной целесообразности. Тенденции в этой области можно проследить по отдельным странам на приводимой ниже таблице.

Структура хозяйств Европейского Союза по типу землевладения и землепользования, %

Продолжение таблицы

Дания. Так же как при покупке земли от арендатора требуется обеспечение таких целей, как сохранение земли в сельскохозяйственном производстве, сохранение здоровья скота, а также природы и окружающей среды. Закон требует от фермера "хорошего ведения сельского хозяйства". Лица, ведущие сельское хозяйство на арендованных, так же как и на собственных землях, обязаны проживать постоянно на данной ферме.     Существенным фактором в системе землепользования и на рынке земли в целом является государственное регулирование. Изменение самого понятия собственности с неограниченного к ограниченному, со значительной социальной ответственностью и соблюдением целей общегосударственной политики, все это привело к развитой государственной системе регулирования рынка земли, покупке и продаже, аренде, прав наследования и всех форм передачи земельной собственности. Важной сферой государственного регулирования является и сохранение сельскохозяйственного земельного фонда. При тех колоссальных различиях в ценах на сельскохозяйственные земли, и те, которые идут на жилищную и промышленную застройку в условиях урбанизации и индустриализации, эта политика государства является важной функцией регулирования земельного рынка с жесткими правилами отвода земель. Кроме чисто административных мер здесь существенную роль играют и экономические рычаги, в частности налогообложение с дифференциацией поземельного налога в зависимости от использования земли. В целом это создает весьма сложный конгломерат современного земельного рынка с сочетанием действия чисто рыночных сил и многостороннего государственного регулирования.

Покупка и аренда земли

Покупка и аренда земли являются наиболее распространенными способами передачи прав землевладения и землепользования, часто в современных условиях в целях укрупнения ферм и создания экономически более стабильных хозяйств. Они составляют важнейшие элементы рынка земли и как таковые являются объектом действия гражданского права и во многих, если не в большинстве, случаях государственного регулирования, причем последнее определяется как национальной спецификой, так и более общими факторами, таким как землеобеспеченность и стремление сохранить землю в жизнеспособных хозяйствах. С другой стороны, в аграрной политике ряда развитых стран, как уже указывалось, проявляется тенденция в борьбе с созданием латифундий, препятствованием по сосредоточиванию в одних руках слишком больших массивов земли. Довольно частым условием для получения прав аренды или покупки является требование, чтобы арендатор или покупатель был местным жителем, имел профессиональную подготовку, опыт работы и необходимый капитал для использования арендованной или покупаемой земли. С учетом межстрановых различий законодательства и законоприменительную практику можно рассмотреть по отдельным странам. Примером страны с наиболее развитым законодательством в этой области является Дания.

В целях борьбы с созданием латифундий закон устанавливает верхнюю границу землепользования - своей собственной и арендованной - в 150 га сельхозугодий. Исключения делаются лишь в том случае, если фермер сможет доказать, что вследствии специфики его производства ему требуется больше земли и никто из окрестных крестьян не будет протестовать против этого.

Закон также предусматривает и расположение или расстояние между отдельными участками с целью создания по возможности единых массивов, связанных с необходимой инфраструктурой.

Законодательство обуславливает, что расстояние между дорогами, ведущими на ферму, не должно быть более 2 км. Если на ферме есть несколько участков земли, то число их не должно превышать пяти и они не должны отстоять от центральной усадьбы больше, чем на 10-25 км. Правда закон разрешает делать исключение в отдельных случаях, когда требуются дополнительные участки земли для вывозки и заделки навоза. Однако для этого требуется специальное разрешение. И при покупке и при аренде для лиц, которые хотят приобрести дополнительный участок земли, они должны соответствовать необходимым требованиям.

Арендатор, также как и покупатель, должен прожить в сельской местности не менее 8 лет. Если же размер фермы будет превышать 30 га, то он должен доказать свою профессиональную квалификацию, иметь опыт работы в сельском хозяйстве и соответствующее образование, а также он обязуется проработать на этой ферме не менее 8 лет (т.е. это означает, что в течение этого срока он не может ни продать, ни сдать в аренду или в субаренду, полученную им землю). Законом разрешается покупать или получать в аренду до трех участков земли, при условии, что расстояние между ними не более 10 км, и ни один из соседей не будет протестовать против такого приобретения земли. Покупка земли запрещается, если эта операция является лишь средством помещения капитала или цена покупаемой земли не соответствует ее реальной стоимости.

При покупке земли, если кто-либо из соседей, живущих не более 1 км от продаваемого участка и имеющего уже 70 га, имеет преимущество по ее приобретению, естественно, если он готов выплатить за нее рыночную цену.

Юридические лица не имеют право на покупку сельскохозяйственных угодий, так же как они не имеют права и на аренду. Это право предоставляется только физическим лицам, которые уже вели сельскохозяйственное производство, имеют соответствующую квалификацию и берут на себя обязательство непосредственно заниматься сельским хозяйством в течение длительного времени.

В Дании также требуется, чтобы в случае раздела земли каждый из участков имел бы жизнеспособный размер, позволяющий вести современное сельское хозяйство. Таким образом, датское законодательство проводит последовательную линию на поддержку относительно крупных семейных коммерческих ферм, не допуская одновременно ни создания латифундий, ни помещичьих хозяйств, ни скупки земли юридическими лицами и превращения ее в объект спекуляции. Такая земельная политика является одним из факторов, обеспечивающих Дании во многих случаях лидирующее место по эффективности сельского хозяйства. На примере Дании можно продемонстрировать, что земельное законодательство имеет комплексный и целенаправленный характер, имеющий вполне определенные социальные, экономические и производственные цели. Если с этой точки зрения попытаться обобщить опыт других развитых стран, то можно, вероятно, представить в схематической форме цели и инструменты проведения земельной политики и те ограничения, которые накладываются на земельный рынок.

Основные виды политики по государственному влиянию на земельный рынок

Эти общие положения можно продемонстрировать и на примере и ряда других стран.

Так, развитое земельное законодательство существует в Германии.

В этой стране поддерживается постоянный контроль за любыми изменениями собственности или аренды сельхозугодий. Переход прав на любые сельскохозяйственные угодья требует специального разрешения, которое необходимо в трех случаях: когда этот переход прав приводит к нежелательному распределению земель, например, перевод сельхозугодий на несельскохозяйственные виды пользования, что, как правило, считается нежелательным. При наличии нескольких лиц, желающих приобрести или арендовать землю, предпочтение отдается тому из них, который уже ведет сельскохозяйственное производство. Остальные две причины по ограничению распоряжением землей заключаются в том, чтобы избежать нежелательной фрагментации участков (ни один участок не должен быть меньше 1 га) или излишней концентрации земли (максимально от 400 до 500 га). Однако это не касается Восточных земель (бывшей ГДР). Что касается аренды земли, то на нее распространяются те же ограничения, что и на покупку.

В целом законодательство запрещает изъятие сельскохозяйственных земель на несельскохозяйственные цели, но имеется и закон о планировании землепользования, который дает властям права по отводу земель в определенных пределах для строительства дорог, общественных сооружений и т.д.

В Швейцарии в 1994 г. было принято новое аграрное законодательство, названное "Законом о собственности на землю", которое ставит своей целью, чтобы земля принадлежала только тому, кто ее обрабатывает. Из этого следует и структурная политика в землевладении в поддержании минимума и максимума в размере одного хозяйства. При определении рациональных размеров хозяйств разработаны нормативы, что такой минимум размера фермы должен обеспечить занятость одного человека на 75%, или на 2100 часов в году. А максимальным считается участок, которые обеспечивает разумный уровень доходов от 2,5 до 3 работников. В равнинных местах минимальный размер участка определен в 5-7,5 га. При аренде же земли минимальный размер участка должен обеспечивать занятость 1,5 работника.

В Италии, Португалии и Испании, имеющих до какой-то степени в земельном законодательстве общие корни, основной упор делается на определении нижней границы фермерского хозяйства, чтобы избежать чрезмерной фрагментации, с учетом аграрного перенаселения. Законом определяется такое понятие, как "минимальное жизнеспособное хозяйство", и законодательство запрещает какие-либо сделки по продаже или аренды земли, которые бы нарушили этот минимальный размер. Вследствие различий природных и экономических условий такой минимальный размер устанавливается на региональном уровне.

В Японии земельное законодательство основано на послевоенной аграрной реформе. Учитывая же крайне ограниченную площадь сельхозугодий и огромное давление городов на сельские районы, государство стремится проводить жесткую политику по охране сельскохозяйственных земель. Все изменения собственности на землю и аренду требуют разрешения властей и даются лишь при условии:

а) собственник земли будет сам обрабатывать всю ту землю, которую он имеет и арендует;

б) крестьянин или один из членов его семьи должен быть постоянно занятым сельскохозяйственным производством на этой ферме;

в) общая площадь сельхозугодий после приобретения или аренды должна быть не менее 0,5 га (2 га на Хоккайдо) или больше, за исключением отдельных случаев ведения особо интенсивного типа производства;

г) крестьянин должен иметь квалификацию, финансовые и прочие возможности для ведения эффективного производства на всей площади фермы и он постоянно должен проживать в этом хозяйстве.

В общем, закон не разрешает приобретать или арендовать какую-либо сельскохозяйственную землю, если данный человек не характеризуется как "физическое сельскохозяйственное лицо". Эта формулировка и внесена в закон. В качестве важных составляющих этого понятия включено также постоянно трудовое участие и способность проводить необходимые капиталовложения.

В Новой Зеландии положение с землей совершенно иное, чем в Европе или в Японии. Здесь с самого начала сельскохозяйственное производство было ориентировано на создание крупных хозяйств с использованием наемной рабочей силы. Но в общем, земельные площади уже все заняты. С ростом населения идет напор на раздел прежних огромных владений и создание более мелких хозяйств европейского типа. Вследствие этого Новая Зеландия одна из немногих стран, где средний размер сокращается. Государственная политика направлена на поддержку такого типа развития и препятствует всякому увеличению крупных поместий. Требуется специальное разрешение на покупку земли свыше 2 га. Это же касается и аренды. Но, тем не менее, земельное законодательство в Новой Зеландии все же значительно более либерально, чем в Европе.

В Норвегии. одна из основных целей аграрной политики - это сохранение крестьянского хозяйства и препятствование обезлюдиванию не очень-то благоприятных для сельского хозяйства регионов страны, в особенности на севере и в центре. В общем, политика скорее ориентирована на социальные и экологические цели, чтобы не дичали обезлюдившие районы.

Основные цели аграрной политики - это сохранение фермерства, при этом ориентация идет на фермера-собственника земли. Поэтому законодательство ограничивает возможность раздробления участков, аренда же регламентируется законом и местными властями.

Нидерланды. Эта страна является специфической среди стран Западной Европы по своей земельной политике. Дело в том, что значительные площади осушенных польдеров находятся в государственной собственности и используются на основе длительной аренды. Арендуются и другие земли. В целом 30% всей земли находятся в арендном пользовании и около половины хозяйств частично или полностью работают на арендованной земле. С учетом важности института аренды государство регулирует все его виды. При этом принимаются во внимание многие факторы, на основе которых выдаются разрешения на аренду. Одним из них является нежелание дробить ранее существующие хозяйства, а с другой стороны, чрезмерная концентрация земли в одних руках. Этот принцип относится и к аренде, и к покупке земли. Принимается во внимание также и тип сельскохозяйственного производства и размеры площадей, которые необходимы для жизнеспособной коммерческой фермы. Контракты на аренду с соответствующим разрешением могут быть продлены, дополнены или прекращены.

По земельному закону Испании аренда земли подлежит государственному регулированию. Ее основная цель - не допустить создания крупных поместий. Как правило, не разрешается получать в аренду более 50 га орошаемых земель или 1 тыс. га экстенсивных пастбищ.

В Ирландии, в которой несколько веков господствовала система английских лендлордов - владельцев земли и ирландцев-арендаторов, аренда рассматривается как противоречащая современному национальному духу ирландцев. Аграрная политика ориентирована на фермера-собственника земли. На получение прав на аренду требуется специальное разрешение властей. Это приводит к тому, что в Ирландии самый низкий процент фермеров-арендаторов в Европе - всего 12%.

Во Франции в течение более 30 лет существует сложная система контроля над рынком земли. Закон требует разрешения властей при всяком акте купли-продажи земли или сдачи ее в аренду, т.е. в случае изменения землепользователя. Акцент делается именно на фактическом землепользовании. Если же, например, собственник земли меняется, а арендатор остается тем же самым, то тогда разрешение не требуется. Если же меняется арендатор, а собственник остается прежним, то в этом случае наоборот, нужно разрешение.

При выдаче разрешения исходят из принципа - соответствует ли данная сделка принципу сохранения или создания, как сказано в законе "семейной ферме с личной ответственностью". В качестве требования для таких разрешений требуется минимальная площадь земли. Этот минимум устанавливается законом. Такое хозяйство должно обеспечивать полную занятость как минимум двух человек и обеспечивать им надлежащий доход. Сейчас средний минимальный размер составляет 25 га. Это средняя цифра по всей стране, но по разрешению Минсельхоза установлен региональный коэффициент в 30% по отклонению от этой цифры. Верхняя же граница размера хозяйства не устанавливается. Однако при увеличении размеров хозяйств, выходящих за два минимальных (путем покупки земли или ее аренды), фермер должен получить разрешение властей. Аналогичное разрешение требуется, если ферма размером в 2 минимальных будет сокращаться.

При организации нового хозяйства от фермера требуется опыт работы и соответствующая квалификация, и при наличии нескольких кандидатов на один и тот же участок земли предпочтение отдается наиболее квалифицированному.

Таким образом, большинство западных стран осуществляет в достаточной степени плотный контроль над рынком земли. В то же время есть страны с гораздо более либеральным режимом рынка земли - имеется ввиду торговля и аренда земли, хотя и там существуют ограничения по выводу сельскохозяйственных земель из оборота, налогообложению, праву наследования и другим факторам. Но рынок, повторяем, там более либерализован. Здесь сказываются как национальные традиции, так и наличие земельных ресурсов. К таким странам прежде всего относятся США, Австралия, Канада. Несколько меньше контроль также в Великобритании, Бельгии и Греции. Однако и здесь государство резервирует за собой право вмешательства, например, с экологической точки зрения. Так, в Австралии, где большая часть земли является государственной собственностью, выдача разрешений на ее использование или сдачу в аренду обусловливается соблюдением фермерами соответствующих правил использования земли, в частности контроля над эрозией и предотвращения опустынивания.

Даже в США, с их либеральным режимом, в наиболее развитых сельскохозяйственных районах государство осуществляет законодательство, которое запрещает не фермерам приобретать сельскохозяйственные угодья. Так, в 13 наиболее важных в сельскохозяйственном отношении штатах Среднего Запада юридическим лицам запрещено покупать сельскохозяйственные угодья. Однако, если фермеры сами создают какие-либо объединения, имеющие по американскому закону статус корпорации - например, семейные корпорации, где собственниками фермы являются члены семьи, то на них такое ограничение не распространяется. Смысл закона - в запрете на скупку земли не фермерам или потенциального вывода этой земли из сельскохозяйственного оборота.

Особое значение имеет законодательство по аренде. В целом можно констатировать стремление многих государств удлинить сроки аренды и стабилизировать арендные ставки. В общем суммарно эти положения можно представить на приводимой ниже таблице.

Законы, регулирующие аренду сельхозугодий

Эта таблица дает общее представление о разнообразии условий аренды со значительным различием от более либеральной (как в США) до более регламентируемой (как в большинстве стран Европы) законодательством и практикой.

В число стран с либеральной практикой рынка аренды, кроме США, можно отнести также Австралию, Канаду и Новую Зеландию.

В Западной Европе в большинстве случаев предусмотрена минимальная длительность аренды как в целом фермы, так и участка земли. Только в таких странах как Норвегия, Дания, а из развитых неевропейских - Япония, установлен максимум срока аренды, а короткий срок - в Ирландии, т.е. в странах, где сама по себе аренда не играет существенной роли. В Дании установлен максимальный срок аренды - 30 лет. Законодательство этой страны не разрешает дальнейшее продление строка аренды и поощряет, чтобы арендатор выкупил бы землю и стал ее собственником. В других же странах срок аренды может быть продлен и сверх установленного срока с созданием системы долговременной аренды.

Различная практика существует и по установлению размеров арендной платы. В Дании, Ирландии, Греции, Люксембурге и Норвегии землевладелец и арендатор самостоятельно договариваются об уровне арендных платежей. В других государствах, где аренда играет значительно большую роль, существует законодательство по регулированию арендной платы.

В Великобритании обе стороны могут самостоятельно определить размер арендной платы, но затем она идет на рассмотрение и утверждение местных властей, которые руководствуются соответствующими стандартами, регулирующими размер такой оплаты.

Закон предусматривает также регулирование или административное утверждение в Ирландии и во Франции. Власти могут контролировать арендную плату путем установления максимальных или стандартных ее размеров. На этой основе готовятся фактически контракты по аренде. Такая практика существует в Нидерландах, Испании, Бельгии, Португалии и Японии. Арендная плата исчисляется при этом в денежной форме, исходя из потенциального урожая и цен за прошедшие годы.

Таким образом, практика регулирования арендной платы определяется исходя из специфики каждой страны и здесь трудно найти общую закономерность, хотя видно различие между более либеральной заокеанской и более регламентируемой европейской и японской. Здесь опять-таки важны и национальные традиции и землеобеспеченность.

Передача земли по наследству

Наследование - одна из форм смены владельцев земли, и как таковая является одним из элементов земельного рынка.

Сама по себе юридическая процедура наследования насчитывает несколько тысячелетий, а в европейской культуре - много столетий. Наследование - один из наиболее распространенных правовых и хозяйственных актов и поэтому на принципы наследования наложили свой отпечаток и традиции отдельных стран, правовые школы, хозяйственная целесообразность, обычаи и, в значительной мере, государственная политика. При этом сами по себе эти принципы претерпевают изменения в соответствии с реалиями сегодняшнего дня. В общем, нужно сказать, что не существует единой теоретической правовой базы для института наследования, единой юридической, экономической и административной практики, и саму систему наследования можно подразделять на несколько групп, в зависимости от происхождения той или иной юридической системы. Они имеют разное теоретическое и историческое обоснование, разное практическое применение, и в то же время испытывают на себе воздействие государственной политики, в основном ориентированной на борьбу с фрагментацией земельных владений, способствование концентрации сельскохозяйственного производства и поддержания жизнеспособных хозяйств. Можно сделать вполне определенный вывод о том, что и юридические теории, и правовая практика испытывают серьезное воздействие со стороны государства, ориентированное прежде всего на конкретные экономические цели. В общем, юридические принципы и системы наследственного права, в рамках общего гражданского права, можно разделить на три основные группы:

    1. Группа стран с германским гражданским правом, ориентированных на германский гражданский кодекс и на немецкую юридическую практику.

    К числу этих стран можно отнести саму Германию, Австрию, Швейцарию и Грецию. Близки к ним как теоретически, так и практически правовые системы скандинавских стран (Швеции, Норвегии, Дании и Финляндии).

    2. Ко второй группе стран можно отнести те государства, где на основе римского права было сформировано гражданское право, которое нашло свое выражение в Гражданском кодексе Наполеона. Несомненно, принятие в 1804 г. этого кодекса оказало большое влияние как на юридическую теорию, так и на практику, в первую очередь в странах романской культуры, которые исторически всегда отождествляли себя с римской культурой, в том числе и с римским правом. В эту группу стран входит прежде всего сама Франция, а также Бельгия, Люксембург, Нидерланды, Италия, Испания и Португалия. Еще раз хочется подчеркнуть, что основой их правовой системы в области гражданского права, в том числе и права наследования является Гражданский кодекс Наполеона, но, как будет показано ниже, в эти правовые принципы, и в особенности в их правоприменение, пришлось внести существенные коррективы, чтобы они отвечали и духу, и потребностям времени.

    3. В третью группу стран входят прежде всего государства англосаксонской юридической культуры, во многом отличной от континентальной Европы. Англосаксонская правовая теория и практика прежде всего базируется на обычном праве, отдельных законах, на праве прецедента, она исходит из конкретных фактов, не стараясь облечь их в законченную форму кодексов. В то же время эта юридическая система ориентирована в большей мере на свободу отдельного индивидуума, его неотъемлемого права и значительно меньшим вмешательством государства в область гражданско-правовых, в частности семейно-правовых, отношений, в том числе и в сфере наследования. К этой группе стран можно отнести прежде всего саму Великобританию, США, Ирландию, Канаду, Австралию, Новую Зеландию.

    Нужно сказать. что несколько особняком стоит Япония, которая, с одной стороны, скопировала в своем Гражданском кодексе многие положения стран Континентальной Европы, но в то же время в гражданском праве и в юридической практике сказался и японский национальный характер - стремиться все делать путем нахождения единомыслия, или как у нас за последние десятилетия стали говорить "консенсуса", решение дела о наследстве на семейном совете без обращения к властям. В этом сказалось все различие японского подхода к юридическим вопросам по сравнению с американским, где все стремятся решить в судебном порядке. Поэтому сейчас более половины всех юристов в мире живет в США, а в Японии, в расчете на соответствующие группы населения, наименьшее количество адвокатов среди остальных развитых стран.

    Анализируя современные теоретические установки и реальную правовую практику этих трех основных юридических систем, можно указать на их основные принципы и различия.

    В первой группе стран (германского права) в наследственном земельном праве широко распространен принцип, что завещатель не в праве произвольно завещать свое земельное имущество, и оно, как правило, должно переходить лишь к одному из наследников, а все остальные должны получать соответствующие денежные или имущественные компенсации.

    В особенности четко этот принцип прослеживается в законодательстве северных, протестантских землях ФРГ. Здесь после установленного факта смерти завещателя земля, а также и вся недвижимость и сельскохозяйственный инвентарь, поступает лишь к одному из наследников, обычно либо старшему в семье, либо в наибольшей степени связанному с ведением хозяйства. В случае споров такой наследник определяется судом. По закону требуется, чтобы этот человек имел бы соответствующую квалификацию, опыт работы и возможность эффективно вести хозяйство.

    В других же землях Германии, на католическом юге, где господствуют иные традиции, Гражданский кодекс разрешает проводить раздел земли между всеми наследниками. Однако этот же кодекс разрешает оставлять землю только одному наследнику, с условием выплаты компенсации остальным со-наследникам. Вследствие такого различного подхода к принципу наследования, это сказывается и на аграрных структурах в ФРГ, между севером и югом - более крупными хозяйствами на севере и более мелкими на юге. Таким образом, в рамках одного кодекса существуют два подхода, которые регулируются законами земель. Вообще, даже исходя из общих принципов германского права, в каждой из стран этой группы осуществляется специфическая политика и применяются особые правовые нормы, чтобы отразить как местные реалии, так и аграрную, да и в целом экономическую политику.

    Примером может быть Норвегия. В этой стране Акт о наследовании преследует две цели структурной политики - закрепление сельского населения во всех районах страны, в том числе и менее благоприятных, путем поддержки местных фермеров, причем осуществляется политика с ориентацией на фермера-собственника земли, препятствуя при этом дроблению хозяйства.

    В этих целях по закону хозяйства переходят к старшему из детей - сыну или дочери. Этот закон является обязательным и он не позволяет завещателю поступать иным образом. По этому же закону другие члены семьи могут выкупить у наследника ферму, если он на это согласен. Законом подчеркивается, что члены семьи имеют приоритет перед посторонним лицом по приобретению фермы.

    Однако и получение наследства или покупка фермы накладывают на нового владельца серьезные обязательства. Он должен прожить минимум пять лет на этой ферме и вести там сельскохозяйственное производство.

    В Швеции, с ее традиционно высоким уровнем государственного регулирования, при получении наследства требуется разрешение властей на введение в хозяйство, с целью сохранения его целостности, а если возникает проблема с выделением одного из участков, то на это также требуется разрешение. Основная идея при этом - желание избежать дробления хозяйства и сохранить жизнеспособный размер предприятий, который обеспечивал бы разумный уровень рентабельности и позволял бы иметь подобающий доход. Если же власти не дают согласия на раздел хозяйств, то наследник обязан его продать целиком, либо сдать в аренду. Последнее является довольно частым решением проблемы, что и объясняет высокую долю арендных земель в Швеции.

    В группе стран с господством римского права, как говорилось, исходным является Гражданский кодекс Наполеона. Он отражает как принципы римского права, так и ту историческую эпоху, когда он был создан. Главное в нем - это равенство прав, которое распространяется и на наследование. Это означает, что все наследники имеют равные права на получение наследства. Принятие этого принципа имело серьезные последствия в виде последовательного дробления земельных наделов. Как правило, крестьяне были слишком бедны, чтобы решить эту проблему иным способом - отдать хозяйство одному из наследников, а остальных бы он компенсировал деньгами. Такое дробление хозяйств находилось в явном противоречии с необходимостью консолидации земельных участков и концентрации хозяйства при переходе к современному механизированному производству.

Поэтому каждая из стран этой группы государств должна была внести поправки в гражданский кодекс или принимать специальные законы, чтобы хотя бы как-то смягчить эту проблему. Во Франции был принят принцип "преференциального наследника", который применяется в том случае, если ферма подлежит разделу между несколькими наследниками. Исходя из этого принципа, из числа наследников местным судом избирается наиболее квалифицированный кандидат во владельцы фермы. Ему передается все хозяйство, а он должен возместить в течение 10 лет остальным со-наследникам их долю в наследстве. Этот срок установлен с учетом реальных финансовых ресурсов крестьянского хозяйства, делающего невозможным немедленную и одноразовую выплату компенсации.

    Есть и другой вариант, который предусмотрен законом. Он состоит в создании "группового сельскохозяйственного предприятия". Такое понятие апробировано французским правом уже в течение нескольких десятилетий, и такой тип собственности может быть введен в наследуемом хозяйстве, естественно при согласии всех со-наследников.

    Может быть использован и другой механизм, который применяется в том случае, если один из наследников в течение длительного времени уже работал на ферме, при этом не в качестве наемного рабочего. В соответствии с законом, тогда ему начисляется так называемая "отложенная заработная плата", начиная с 18-летнего возраста. Это положение действует, как правило, по отношению к основному наследнику. Он при этом может свою "отложенную заработную плату" вычесть из получаемого наследства, и тем самым выплачивать остальным со-наследникам меньшие суммы.

    В Италии существует специальное законодательство, направленное на сохранение семейных ферм. В случае наличия нескольких наследников, со-наследники имеют право продать свою долю, но только основному наследнику. При этом, если данный со-наследник не желает заниматься сельским хозяйством в течение ближайших пяти лет, то его участок продается в принудительном порядке основному со-наследнику, причем цену на участок устанавливают местные сельскохозяйственные органы.

    Вообще, нужно сказать, что и при германской и при французской системе необходимость денежной компенсации со-наследников ложиться тяжелым бременем на хозяйство, и мешает его эффективному развитию. Эта проблема хорошо понимается законодателем. Однако они стоят в жестких рамках выполнения двух взаимопротиворечащих условий - справедливое распределение наследства и облечение финансового бремени основного наследника.

    В ряде стран найдено компромиссное решение, в основном в сторону снижения финансовых выплат со-наследникам. В этих целях в законодательстве ряда стран существует понятие "преференциальная оценка сельскохозяйственных угодий". Исходя из этой концепции земля, за которую основной наследник должен выплатить компенсацию остальным со-наследникам, оценивается по более низкой, чем рыночная цена, и тем самым несколько облегчаются финансовые обязательства фермеров. Такое законодательство существует в ряде стран.

Преференциальные оценки цены сельскохозяйственных земель в некоторых европейских странах

    В третьей группе стран, где господствует англосаксонское право, вопрос о наследовании стоит принципиально по-иному. В соответствии с принципами этого права завещатель не связан никаким обязательством по передаче своей земли. Он может ее оставить кому угодно, чаще всего лишь одному из наследников (что и стало исторической традицией в Англии). Этот принцип имеет как свои положительные, так и отрицательные последствия. Положительные - это, как правило, сохранение целостности землевладения, а отрицательные - произвольность завещателя и неопределенность прав других со-наследников. 

   В Японии, как уже говорилось, сложилась своя правовая культура, хотя и основанная на континентально-европейской, но имеющей свои специфические черты. Наследование земли определяется совместным решением всех наследников, свободных в выборе метода деления наследства, но, как правило, не ставится под сомнение целостность сельскохозяйственного предприятия, в особенности с учетом крайне мелких земельных наделов в стране.
 В общем, если подытожить вопросы, связанные с теориями и практикой перехода земли по наследству, то можно сказать, что нет единых принципов, единой теории и единого правоприменения.
    Исторически сложились разные подходы к наследственному праву, и они сохраняются, но необходимость концентрации, или, во всяком случае, недопущения раздробления хозяйств, требует применения такого законодательства и исполнительской практики, которая бы позволила сохранять относительно жизнеспособные и рентабельные хозяйства, даже после смены поколений собственников.
    Право собственности на сельхозугодья для иностранцев

    В этой области существуют две тенденции - с одной стороны, желание оградить право собственности на землю от возможной ее скупки иностранными гражданами или нерезидентами, с другой стороны, создание правовых систем, в первую очередь в Европейском Союзе, где на правах взаимности нерезиденты, но граждане стран Европейского Союза приравниваются в правах к гражданам данного государства, основываясь на общем принципе свободного движения капитала и рабочей силы.
   Реальное же положение определяется степенью экономического развития государства, системой его финансовых реалий. Можно суммировать в нижеследующей таблице такие ограничительные подходы в различных странах.

Ограничение на собственность для иностранцев на сельхозугодья

    В ряде других стран также практикуется ограничение на возможность иностранцев по покупке земли. Так, такие ограничения действуют в Австрии, в Чешской республике, Исландии и Турции. В Европейском Союзе льготы на покупку земли иностранцами распространяются лишь на граждан стран этой международной организации, по отношению ко всем остальным устанавливаются ограничения.

    Сам характер таких ограничений и формы решения проблем различны в разных странах. Так, в Новой Зеландии право на покупку или аренду более 2 гектаров земли решается трибуналом по охране земли, и решение зависит от каждого конкретного случая, принимая во внимание возможности внедрения новых технологий, крупных инвестиций, деловой компетенции, а также наличие свободных земель.
   В Австралии эти ограничения применяются в основном в Западной части континента, чтобы обеспечить за австралийцами контроль за большей частью еще слабо используемых земель.

    В Канаде это регулирование носит более жесткий характер, с целью ограничения, либо недопущения иностранной собственности на землю. Законодательство по этой проблеме осуществляется на уровне провинций, причем в ряде случаев это касается не только иностранцев, но и нерезидентов данной провинции. В провинциях Альберта и Монитоба нерезиденты этих провинций не могут приобретать более 8 гектаров сельхозугодий. При этом в ряде провинций существует система льготного кредитования на покупку земель сельскохозяйственного назначения, но она не распространяется на нерезидентов. Только в Ньюфаундленде и Нью-Брансуике, где сельского хозяйства почти нет, существует свободная покупка сельхозугодий.
   В странах Европейского Союза, как уже указывалось, существует льготный внутренний режим для всех граждан стран Союза и приняты на уровне Союза общие правила для внешних капиталовложений для граждан прочих стран.
    Однако и внутри Союза в некоторых странах сохранены ограничения даже и для граждан других государств - членов этой международной организации. Так, в Ирландии, где сильны местные традиции борьбы за землю с английскими лендлордами, создан режим, по которому сильно ограничивается возможность иностранцев по покупке земли. Только после проживания 7 или более лет в Ирландии нерезидент страны может обратиться в Земельную Комиссию с просьбой о разрешении покупки земли для ведения сельскохозяйственного производства.

    Во Франции требуется особое разрешение в двух случаях - если сделка превышает 250 млн франков, либо если речь идет о покупке виноградников, которые по традиции считаются в стране важной частью национального богатства.
    В Японии в сельском хозяйстве, так же как и во многих других отраслях экономики, традиционно проводится политика по ограничению зарубежных капиталовложений. В сельское же хозяйство запрещены иностранные капиталовложения не только в землю, но в целом в сельскохозяйственное производство. Это же касается лесного и рыбного хозяйства.
 

   Можно особо рассмотреть положение в этом плане в США, где имеется весьма разнообразный опыт по предоставлению прав на покупку земли, либо ограничению этих прав для иностранцев.
   В 1978 году был принят Акт о зарубежных капиталовложениях в сельское хозяйство. По этому федеральному акту не запрещается иностранцам приобретать сельхозугодья в США, но в каждом отдельном случае они должны сообщать об этом на имя Министра сельского хозяйства США. То же касается и лесных угодий.
   В целом, однако, иностранцы владеют относительно небольшой частью сельхозугодий страны, менее 1%, причем главным образом это пастбища. В основном иностранцы собственники - это канадцы и европейцы.
Фактическое же ограничение прав иностранцев на покупку земли осуществляется на уровне штатов. Сейчас в 28 штатах существуют законы по ограничению прав иностранцев на покупку земель сельскохозяйственного назначения. По своей жесткости эти ограничения существенно различаются. В штате Айдахо, например, запрещается для иностранцев покупка земель, принадлежащих штату. В других штатах, сельскохозяйственного направления, таких как Канзас, вообще иностранцам запрещается покупать сельскохозяйственные земли. Это же касается и вообще земельной собственности. В ряде штатов, таких как Джорджия, Кентукки, Мэриленд, запрет распространяется выборочно на те государства, которые не рассматриваются как дружественные. В Индиане и ряде других штатов ограничивается площадь земли, которая может быть продана иностранцам. Еще в некоторых штатах, таких как Миннесота, даже гражданам дружественных стран не разрешается покупать сельскохозяйственные земли, но делается исключение при покупке земли для горнорудных или научно-исследовательских работ. Во многих штатах существуют ограничения для граждан враждебных стран или при продаже государственных земель, или при переводе земель из сельскохозяйственного на другие виды использования. В общем же в целом 17 штатов, в основном сельскохозяйственного направления, практикуют ограничения по продаже сельскохозяйственных земель иностранцам. Их можно сгруппировать на четыре категории. К первой категории относятся те из них, где требуется чтобы иностранец, обращающийся за правом на покупку земли, в течение определенного периода времени приобрел бы американское гражданство. В штате Кентукки, например, иностранец из дружественной страны может приобрести землю, но если в течение 8 лет он не стане гражданином США, то его право на эту землю пропадает. В Иллинойсе, Индиане, Миссисипи и Вайоминге введены такие же правила. По штатам, принадлежащим ко второй категории, устанавливается максимальная площадь земли, которая может быть куплена иностранцем. Например, иностранец нерезидент не имеет права купить больше 640 акров земли в Висконсине. Ограничения по размеру покупаемой земли установлены также в Индиане, Пенсильвании и Южной Дакоте. В штатах третьей категории существуют более серьезные ограничения по собственности иностранцев на землю. В Оклахоме, например, иностранцам вообще запрещается покупать какую-либо землю (так же как и недвижимость), в Канзасе и Небраске запрет на покупку земли распространяется не только на граждан недружественных стран, но и на иностранцев вообще. Ограничение в Айове, Миннесоте и Северной Дакоте касаются только сельскохозяйственных земель. В последнюю категорию, которая представлена Нью-Гэмпширом, иностранцам запрещено приобретать какую-либо собственность.
   В общем эти ограничения прежде всего существуют в основных сельскохозяйственных штатах, не давая или затрудняя иностранцам приобретать сельскохозяйственные земли.

Площадь земель, принадлежащая иностранцам в США

Вообще же иностранная собственность на сельхозугодья, ее роль, сильно колеблется по странам. В первую очередь, она распространена в Западной Европе, хотя очень невелика во Франции, которая как ведущая сельскохозяйственная страна, старается формально и неформально сохранить свои земли от зарубежного проникновения.     Таким образом, в основных сельскохозяйственных штатах вследствие ограничений роль иностранцев в собственности земли очень невелика, что и демонстрирует эффективность политики по сохранению сельхозугодий за американскими гражданами.

Всего по учету на 1993 год в развитых Западных странах иностранцам принадлежало 7,3 млн акров земли. Из них 15,9% приходилось на ФРГ, 10,4% - на Великобританию, 8,6 - на Канаду, 5,8 - на Швейцарию, 5,7 - на Мексику, 5,6 - на Нидерланды, 3,7% - на Францию.

В общем, таким образом, в Западных странах иностранцам принадлежат немногим более 3 млн гектаров, и эта площадь представляет в большинстве случаев лишь небольшой процент от всех сельхозугодий. Не говоря уже о том, что, как правило, сельское хозяйство относительно малопривлекательный объект для иностранных капиталовложений, несомненно, здесь сказывается социальная политика также и по недопущению иностранцев к обладанию сельхозугодьями в большинстве стран.

Государственное регулирование землепользования и охраны сельскохозяйственных земель

Государственное регулирование рынка земли является общепризнанной практикой и имеет серьезные основания. Прежде всего, это необходимость сохранения сельхозугодий в условиях растущей урбанизации и индустриализации, массовой жилой застройки сельской местности. Земля, выведенная из сельскохозяйственного оборота, стоит гораздо дороже, чем в сельском хозяйстве, и если бы не было такого контроля, то последовал бы массовый и хаотический перевод сельскохозяйственных земель на несельскохозяйственные виды использования.

Для примера можно указать на Японию, где видны огромные различия в цене земли в сельском хозяйстве и вне сельского хозяйства.

В США и Западной Европе различия в ценах, хотя и меньше, чем в Японии, но также очень велики. Если бы не было государственного контроля над рынком земли, то шел бы очень быстрый процесс перехода сельхозугодий на несельскохозяйственные цели с соответствующим крайне негативным влиянием на сельскохозяйственное производство. За счет действия рыночного механизма ограничить перевод сельскохозяйственных земель на другие цели под таким напором спроса и разницы в ценах невозможно, поэтому необходимо государственное регулирование рынка земли, кроме тех причин и методов, которые были описаны ранее и которые объясняются аграрной политикой. Здесь же речь идет о сохранении фонда сельскохозяйственных земель.

Административный контроль

В большинстве развитых стран применяется практика зонирования земель и планирование их, регулирование использования и землеотвода, с существованием соответствующего законодательства, направленного прежде всего на ограничение вывода земель из сельскохозяйственного оборота. Продажа или иная передача сельхозугодий на несельскохозяйственные цели почти везде требует специального разрешения и во многих случаях жестко лимитируется.
    Как правило, в административно-управленческом плане такая земельная политика осуществляется на трех уровнях:
    1. На уровне государства в целом формулируется земельная политика по сохранению сельскохозяйственного земельного фонда. Причем иногда речь идет не только о самих сельскохозяйственных землях, но и в целом о сельских районах, не давая проникновения туда городской застройки и промышленности, с целью сохранения природы и охраны окружающей среды, в особенности если речь об исторических ландшафтах, что теперь приобретает особую значимость.
    2. Второй уровень - региональный. На этом уровне составляются обычно карты и зоны землепользования, планы трансформации угодий, увязка общегосударственной земельной политики с региональными условиями.
    3. Районный или муниципальный уровень. На этом уровне проводится картирование земель на местности, отвод земель, соблюдение правил по защите сельхозугодий.
    Нужно сказать, что такая общая трехуровневая система далеко не одинакова в разных странах. Так, в США основная часть формулирования земельной политики идет на уровне штатов, а в других странах все решения районных и муниципальных властей подлежат утверждению на более высоком уровне. Но в целом такой механизм разделения ответственности все же создает условия для проведения единой земельной политики. Одним из инструментов такой земельной политики является картирование земель, с точным обозначением возможности использования того или участка земли и привязки этих карт на местности. В частности, такая политика приводится в Нидерландах, где в каждой провинции составляется карта земель. При этом выделяются для каждого вида землепользования отдельные виды деятельности, с запрещением каких-либо иных. Так, например, в сельскохозяйственных зонах запрещена жилищная и промышленная застройка.

На землях, обозначенных на карте, как сельскохозяйственные, запрещено какое-либо строительство, кроме зданий, непосредственно связанных с сельским хозяйством. Такая политика, естественно, ограничивает права земельного собственника, не давая ему возможности альтернативных видов использования земли. Аналогичным образом действует и система землепользования в Бельгии, где по каждому району утверждены планы землепользования, и на сельскохозяйственных землях могут возводиться лишь постройки, прямо связанные с фермами. В Дании также существует закон, по которому по стране проведено выделение земель под различные виды пользования, и особо выделены сельскохозяйственные земли, которые никоим образом нельзя использовать ни под жилищные, ни под промышленные застройки. В каждом отдельном случае для возведения несельскохозяйственных зданий или изменения характера использования земли должно быть получено особое разрешение. Однако сельскохозяйственные постройки могут возводиться без всяких разрешений.

Во Франции сейчас из 36 тыс. коммун (т.е. низовых административных единиц) в 18 тыс. уже проведено картирование и составлены планы по землепользованию. На этих планах выделены сельскохозяйственные зоны, где разрешается лишь возведение сельскохозяйственных построек.

Хотя в остальных коммунах еще нет таких карт, но и там действует общегосударственное регулирование, которое ограничивает строительные работы, которые могут быть проведены на сельхозугодьях. Действует также правило о недопущении развития очагов поселения городского типа в сельской местности. Нужно сказать, что во Франции даже действует такое специфическое законодательство, как запрещение лесопосадок на сельскохозяйственных землях, для чего требуется особое разрешение.

В Великобритании существует законодательство, которое запрещает самовольное изменение характера землепользования, и по каждому отдельному такому случаю требуется специальное разрешение, связанное с изменением характера использования земли или отвода земли. Государство ставит себе целью ограничить перевод сельхозугодий на другие цели, в частности на жилищные, имея в виду широко развитую в стране систему проживания в сельской местности населения, не занятого в сельском хозяйстве. В этих целях применяются региональные планы землепользования (по графствам) с конкретным выделением зон с различным землепользованием.

В Германии имеется, пожалуй, одно из наиболее развитых законодательств по землепользованию, с учетом быстрого роста спроса на землю и желанием сохранить сельскохозяйственный потенциал страны.

Основой этой политики является федеральный акт по использованию земли, исходя из которого разработаны и приняты соответствующие акты по каждой из земель. Целью этого акта является поддержка традиционного сельскохозяйственного производителя и сохранения за ним его земель. При этом под производителем понимается крестьянское или фермерское хозяйство сельского типа, ориентированное на тщательную обработку почвы и содержание ограниченного поголовья скота, чтобы не нарушать экологический баланс. В целом сельское хозяйство рассматривается как одно из основных факторов по экологической безопасности страны. Федеральный и земельные акты резко ограничивают возможности перевода сельхозугодий на другие виды использования. В акте также заложены меры по борьбе с обезлюдиванием горных и неблагоприятных для сельского хозяйства районов.

В каждой из 16 земель, как уже говорилось, приняты свои акты по земле. Основной целью этих актов является практическое осуществление федерального законодательства.

Непосредственное составление планов землепользования и отвода земли идет уже на местном муниципальном уровне. Общие карты земель составляются на уровне земель, а конкретная привязка к местности - на муниципальном уровне. Устанавливаются отдельные зоны для сельского хозяйства, жилищного строительства, промышленной деятельности, зоны туризма и охоты. После выделения зон в течение пяти лет муниципалитет должен составить конкретную увязку на местности каждого землевладения, с указанием видов деятельности, типов построек и т.д. По обследованию в 1991 г. более половины из 8506 муниципалитетов в бывшей ФРГ уже провели такое зонирование и эта работа сейчас уже близка к завершению.

Что касается самого сельского хозяйства, то здесь центр тяжести законодательной и исполнительной деятельности лежит на властях земель, которые несут главную ответственность за консолидацию хозяйств и проведение структурной политики. Основное содержание этой политики заключается в ликвидации чересполосицы, создания более крупных по размерам хозяйств, по возможности с единым массивом земли, и в то же время препятствуя эрозии почв. Власти земель, как уже говорилось, в основном сосредоточивают свое внимание на определении сельскохозяйственных зон, а уже муниципалитеты ведут непосредственный землеотвод или точную фиксацию земель отдельных хозяйств. Что касается политики укрупнения хозяйств, то здесь власти земель играют лидирующую роль, а муниципалитеты в основном выполняют роль технических исполнителей. Отдельное законодательство предполагает все же изъятие части сельскохозяйственных земель для дорожного и прочего строительства. Налицо конфликт между различными законами. С целью его преодоления на уровне земель балансируются планы комплексного землепользования с расчетом на перспективу.

В Италии, надо сказать, нет единого государственного последовательного законодательства по образцу других стран Европейского Союза по охране сельскохозяйственных земель и по регулированию землепользования. Частично это объясняется тем фактом, что это законодательство было передано на более низкий уровень с учетом больших различий между севером и югом Италии. На юге Италии основой регулирования являлась аграрная реформа с ликвидацией помещичьих земель и передачи ее крестьянам. На севере же такое радикальной реформы не проводилось, так как там полуфеодальные поместья были в значительной мере ликвидированы самим процессом капиталистического развития деревни. Поэтому регулирование в этой области переносится на уровень провинций, как правило с значительно более либеральным режимом в отношении несельскохозяйственной застройки сельской местности. Нужно при этом учесть и курс после войны на всемерную индустриализацию страны, что заставляло жертвовать многими сельскохозяйственными землями.

В отличие от большинства европейских стран в США существует не иерархическая, а функциональное разделение ответственности за земельную политику. Федеральные власти в лице Министерства сельского хозяйства и Министерства внутренних дел (по существу министерства природных ресурсов), ответственны за государственные земли, общегосударственную политику по охране земель, почв и вод, по тем земельным операциям, которые носят междуштатный характер. Само же по себе законодательство контрольного характера по охране сельскохозяйственных угодий от несельскохозяйственного использования находится в ведении отдельных штатов. В целом, при в общем более либеральном режиме, чем в Западной Европе, законодательство отдельных штатов очень разнятся друг от друга в зависимости от землеобеспеченности, темпов роста городов и роли сельского хозяйства.

Однако во многих штатах, в особенности наиболее урбанизированных и в то же время важных с сельскохозяйственной точки зрения, существует законодательство по жесткому зонированию территории штатов, с выделением зон сельскохозяйственных, жилых, промышленных и т.д. Это связано и с разной системой налогообложения зон разной специализации, о чем будет сказано ниже. Однако в других штатах разрешается фермеру продавать часть свой площади под несельскохозяйственные объекты, хотя в законах оговаривается либо минимальный, либо максимальный размер участка, который он может продать, либо сдать в аренду на несельскохозяйственные цели. Законодательство в этот отношении очень разнообразно. В некоторых штатах разрешается на ферме строить только одно или небольшое число зданий несельскохозяйственного назначения. Существует также такое юридическое понятие, как "право на развитие". В этом случае фермер не имеет права продать сам по себе участок земли, но может продать право на застройку данного участка. Однако это право оговаривается тем, что такой участок должен составлять лишь небольшую часть фермы. Обычно такие права могут иметь только собственники очень крупных участков земли, где такая застройка не вредит сельскохозяйственному производству.
В Канаде также основная часть законодательства и законоприменительной практики приходится на власти провинций. Здесь законодательство более жесткое, чем в большинстве штатов США. Так, в провинции Британская Колумбия введен закон, по которому вводятся сельскохозяйственные зоны, на которых запрещены все виды несельскохозяйственной деятельности. Аналогичные законы приняты в Квебеке и Ньюфаундленде, в других же провинциях осуществляется принцип планирования землепользования с картированием земель по видам их использования.

В Новой Зеландии принят закон о районной планировке с выделением сельскохозяйственных зон. По этому закону требуется специальное разрешение для строительства каждого несельскохозяйственного объекта в этих зонах. Особое внимание уделено проблеме недопущения распространения городской застройки на сельскохозяйственных землях.
В Японии существует законодательство о зонировании с разделением территории на сельскохозяйственные и несельскохозяйственные земли, причем в принципе запрещен перевод земель из сельскохозяйственных в несельскохозяйственные. Эти зоны являются как бы резервациями только для сельского хозяйства и охватывают 5 млн гектаров. Однако и в несельскохозяйственных зонах часть земель используется под сельскохозяйственное производство, но здесь власти имеют право давать разрешение на перевод этих земель на несельскохозяйственное использование. Этот процесс вследствие урбанизации идет ежегодно и из сельскохозяйственного оборота изымается по 30 тыс. га. Однако с этим приходится мириться в такой стране с быстро растущими городами, как Япония. хотя сельскохозяйственный резерв остается нетронутым.

Можно в определенной степени суммировать практику такого административного вмешательства государства в рынок земли с целью сохранения сельхозугодий.

Методы административного регулирования по сохранению сельхозугодий

Таким образом, при всем разнообразии мер в целом политика в развитых странах имеет одно общее начало - сохранение сельскохозяйственных земель в условиях быстрой урбанизации и трансформации экономики.

Финансовое регулирование охраны сельскохозяйственных земель
Кроме административных мер широко распространены и экономическое, финансовое стимулирование по сохранению земли в сельскохозяйственном использовании. Основным инструментом здесь является льготное налогообложение сельскохозяйственных земель по сравнению с землями, занятыми жилой и промышленной застройкой.
Гектар земли в рыночной экономике всегда принесет меньший доход в сельском хозяйстве, чем отданный под жилую застройку или под промышленное предприятие. Это реальность, и чтобы удержать землю в сельском хозяйстве, необходим, кроме всего прочего, определенный экономический механизм, в частности в виде различий в налогообложении, чтобы как-то сглаживать эту разницу.
Это общепринятый подход в развитых странах, причем практика колеблется от полного освобождения сельскохозяйственных предприятий от поземельного налога или налога на недвижимость до какой-то формы льготного режима. Можно проанализировать эти различные подходы на примере отдельных стран.
Примером страны, где сельскохозяйственные земли полностью освобождены от поземельного налога является Австралия. Аналогичным образом фермы освобождены в Великобритании от налога на недвижимость. По этому законодательству лица, не занятые непосредственно в сельском хозяйстве, но проживающие в городе или в сельской местности, платят налог на недвижимость, исчисляемого в виде процента от реального или потенциального могущей быть уплаченной квартирной платы. Аналогично и законодательство в Ирландии. В Швеции сельскохозяйственные угодья освобождаются от платы поземельного налога, которую платят лишь домовладельцы жилых домов или владельцы промышленных и торговых предприятий. В Нидерландах налог на недвижимость не платится теми собственниками, которые подпадают под Акт по охране окружающей среды, а в соответствии с этим актом сюда входят практически все фермы.

Значительное влияние оказывает также и частичное освобождение от поземельного налога, что в особенности практикуется в Северной Америке. Там такие налоги собираются на уровне провинций и штатов и служат одним из основных финансовых источников функционирования местных властей. Обычно поземельный налог исчисляется по ежегодной оценке рыночной стоимости земли, исходя из принципа ее наиболее выгодного и эффективного использования. Однако и в США, и в большинстве провинций Канады фермерская земля оценивается не по рыночной стоимости, а по ее сельскохозяйственной продуктивности, что всегда ниже рыночной стоимости, особенно в зонах, где существует возможность перевода сельскохозяйственных земель на несельскохозяйственные цели, например, в пригородах. В общем, как уже говорилось ранее, рыночная цена сельскохозяйственных земель значительно выше капитализированной ренты или капитализированной чистой продуктивности, поэтому оценка по этому признаку значительно снижает налогооблагаемую стоимость земли. Применяется также и принцип отложенного платежа, т.е. земля оценивается не по ее текущей, а прежней стоимости, которая обычно существенно ниже, в частности вычитается стоимость мелиоративных работ и прочих улучшений, либо спекулятивных изменений цен на сельскохозяйственную продукцию.

В Швейцарии применяются для оценки сельскохозяйственных земель аналогичные принципы - если несельскохозяйственные земли оцениваются по рыночной стоимости, то сельскохозяйственные по капитализированной чистой прибыли, что на практике существенно ниже рыночной цены. 

В Финляндии цены на сельскохозяйственные угодья оцениваются по рыночной цене, но с большой скидкой. В Дании земли, входящие в сельскохозяйственные зоны оцениваются по их сельскохозяйственной продуктивности, но при переводе в несельскохозяйственные зоны вне зависимости от типа использования земли - по рыночной стоимости.
Применяется и принцип единой оценки, но льготной нормы подоходного налога с сельскохозяйственных земель. Так, в Испании с несельскохозяйственных земель платят поземельный налог по 0,4% от их стоимости, а с сельскохозяйственных земель - 0,3%.
Льготная система существует и на налоги на наследство, если речь идет о сельскохозяйственных землях, или о собственности ферм в целом. Обычно применяется принцип не полного, а частичного освобождения от налогов на наследство, хотя практикуется и первый метод. В Греции, например, при наследовании земли площадью до 8 га и стоимости меньше 30 млн драхм налог на наследство не платится, если наследники занимаются сельским хозяйством, как главным видом деятельности, а земля использовалась в сельском хозяйстве как минимум 18 лет. Аналогичные принципы применяются и при других видах перехода собственности на землю. Во Франции, в том случае, если земля находится в долгосрочной аренде, то она освобождается от налога на наследство. Это положение несколько противоречит общему земельному законодательству Франции, которое в целом более благоприятно арендаторам, а не собственникам, с учетом большой доли земли в аренде в стране. В Ирландии при наследовании или дарении налог снижается до 45% от обычных условий, в том случае, если эту землю получают фермеры. В Португалии при продаже городской собственности налог составляет 10% ее стоимости, а сельской - 8%. В Нидерландах разница еще больше - 6% по обычным видам собственности и 1% - по сельскохозяйственной.
В ряде стран существуют льготы для фермеров и по налогу на приращение капитала (т.е. росте его балансовой оценки). В Канаде такой налог должны платить с 75% прироста балансовой стоимости предприятия. Но в сельском хозяйстве существует более льготный тариф, а первые 500 тыс. дол. прироста стоимости вообще освобождаются от налога, по сравнению со 100 тыс. в других отраслях. С учетом же реальной стоимости ферм это означает, что большинство хозяйств такого налога не платят вообще. В Италии при переходе земли внутри одной и той же семьи землевладельцев получатели не платят налог на возросшую балансовую оценку, которая была проведена при продаже собственности.
 Таким образом существует многообразие форм льготного налогообложения сельскохозяйственной земельной собственности как с учетом ее более низкой рентабельности по сравнению с другими видами использования, так и с целью сохранения в сельскохозяйственном использовании.
Все это многообразие льгот можно суммировать в приводимой ниже таблице.

Налоговые льготы для собственников сельхозугодий

Пожалуй, особый случай в налогообложении ферм представляет собой Япония. Здесь при крайне ограниченной площади и огромной разницы в стоимости земли принят целый ряд законов о льготном налогообложении сельскохозяйственных земель, чтобы создать бoльшие стимулы за закрепление этой земли за сельским хозяйством.    

 Основные из них можно суммировать в следующей таблице.

Основные формы налогообложения сельхозугодий в Японии

Такое многообразие налогов на землю в Японии объясняется рядом причин. Первая из них - это крайняя ограниченность земли, ее дороговизна и желание сохранить землю для сельхозпредприятий. Вторая - это наличие разных налогов для центральных и местных властей, где такие налоги с очень дорогой земли являются важным фискальным ресурсом. Но и при всей тяжести и многочисленности поземельных налогов, сельское хозяйство либо полностью от них освобождено, либо платит на льготной основе.

Таким образом, весь комплекс как административных, так и финансовых мер направлен на сохранение земель в сельскохозяйственном использовании и создания преграды на пути перевода их в другие виды пользования, если бы действовал стихийный рыночный механизм.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Земельная проблема всегда была одной из наиболее сложных в России. Применявшиеся и терапевтический и хирургический методы ее решения всегда были связаны с тяжелыми, если не драматическими, последствиями. Тот факт, что до сих пор она стоит на повестке дня говорит о том, что должны быть найдены адекватные методы ее разрешения, опираясь как на российский, так и на зарубежный опыт, и исходя прежде всего из нынешней российской действительности. Прежде всего, конечно, должен быть решен вопрос о господствующем типе сельскохозяйственного предприятия, для чего, собственно говоря, и должна проводиться вся земельная политика. В зависимости от такого типа предприятия и должны быть избраны пути и методы земельных приобразований.
   

Сам же этот тип сельскохозяйственного предприятия должен отвечать двум критериям - адекватности социальным потребностям села и крестьянина, и возможности в его рамках вести восстановление, а в последующем и развитие сельскохозяйственного производства. Кроме того, земельная реформа должна приводить к снижению, а не к обострению социальных противоречий на селе. Поэтому ее роль это скорее не цель сама по себе, а средство для решения задач аграрной политики. Мировой опыт говорит о том, что могут существовать самые различные модели земельных отношений, и они могут быть работоспособными и эффективными, если они соответствуют поставленным целям, национальному самосознанию и инстинкту страны, и не будут навязаны ей, исходя из чисто рассудочных, может быть и благих пожеланий.
   С учетом сложности этой задачи решение ее не может не быть длительным, с возможным использованием метода проб и ошибок, так как заранее нельзя расписать все последствия того или иного шага, и поэтому сознательно в этой системе мер должна быть заложена определенная гибкость.
   Серьезного внимания заслуживает и решение теоретических и научных проблем о возможности и форме функционирования земельного рынка и движения земельной собственности в условиях нерентабельного или малорентабельного производства, и вследствие этого противоречия с классической теорией ценообразования на землю, с оценкой ее через капитализацию земельной ренты или предпринимательской прибыли.
   Проблема земельных отношений имеет прямую и обратную связь с общей макроэкономической политикой в сельском хозяйстве и для сельского хозяйства, т.е. прежде всего с проблемой паритета цен и государственной поддержки сельского хозяйства и всего АПК, функционирования производственной инфраструктуры сельскохозяйственного производства.
   С учетом многонациональности и многоконфессиональности России должен осуществляться в значительной мере и принцип регионализации земельной политики, чтобы по возможности учесть эти различия.
   При проведении любых земельных преобразований нельзя закрывать глаза на тот факт, что страна находится в состоянии глубокого экономического кризиса, и вследствие этого крайне низкой капитализационной оценки производственных факторов, которые совершенно не соответствуют их реальной стоимости. Это касается и земли. Реальная ее стоимость гораздо выше, чем это отражается в фактических сделках на некоторых земельных рынках, если только речь не идет о выводе земель из сельскохозяйственного оборота. Такая ситуация уже была и в других странах либо в условиях серьезного кризиса, либо сильной инфляции. Поэтому стандартные модели рынка земли и ипотеки не будут адекватны такой ситуации. Кроме того нужно учесть и то, что частная собственность на землю, существующая в России носит в значительной мере формальный характер, долевое участие в земельной собственности не имеет сколько-нибудь твердой экономической основы, и во многих случаях владельцы этих долей не связаны непосредственно с сельскохозяйственным производством.
   Все это требует крайней осторожности и взвешенности в подходе к земельной проблеме и возможного функционирования земельного рынка. В этих условиях, если не будет отработан механизм движения земельной собственности, то велика вероятность создания латифундистской собственности.
   С технологической и экономической точек зрения, сохранение и укрепление принципа крупного коммерческого сельскохозяйственного производства на современной материально-технической базе вовсе не означает создание латифундий. Последствия представляют собой предкапиталистические и раннекапиталистические формы собственности, базирующиеся прежде всего на ручном труде.
   Размер предприятий должен быть прежде всего предопределен современной машинной технологией, с возможностью концентрации как по горизонтали, так и по вертикали (т.е. создание вертикально интегрированных систем). Характер же собственности может быть самым различным, но имея также в виду и общепринятую в мире норму отрицательного отношения к собственности юридических лиц на землю. Главное, чтобы он обеспечивал возможность эффективного производства и не обострял социальную обстановку на селе. Многовековая история земельных отношений в России должна все-таки чему-нибудь научить. Причем это не чисто теоретическая проблема, а вопрос об обеспечении удовлетворения прежде всего первейшей жизненной потребности - продовольственной, и в то же время недопущения обострения социальных (да и национальных) отношений на селе.
   В определенной мере в решении этих весьма сложных задач может оказать помощь и зарубежный опыт. Прежде всего это изменение самого института собственности, с его социальной и юридической ограниченности и ответственности и возросшей ролью государственного регулирования. Отсюда необходимость широкого круга и тщательно прописанных юридических установлений о характере частной собственности, государственном контроле, всего комплекса рыночного механизма - продажа и покупка, аренда, наследование, прав физических и юридических лиц, сохранение сельхозземель в сельском хозяйстве, поддержание экологических принципов природоохраны и сельского хозяйства.
   Особого внимания требует разработка специфических форм собственности личного подсобного хозяйства. Она по-своему характеру в корне отличается от собственности в крупномасштабных хозяйствах, будучи по-своему существу семейно-трудовой, а не коммерческой. Здесь, видимо. целесообразно вернуться к традиционным российским юридическим и экономическим принципам, которые гарантировали бы мелкому производителю физическое выживание.
   Однако целью данной работы является не изложение личных взглядов автора, а попытка дать очерк (точнее говоря очерки) различных аспектов российского и зарубежного опыта решения земельного рынка, и в какой-то мере помочь взглянуть на эту проблему без каких-либо заранее ангажированных позиций и просто осветить некоторые аспекты этой проблематики.