Тема разделения властей весьма богата самыми разными вирусами. Дело в том, что несмотря на то, что она имеет «базовый» характер для современной политической науки, в ней совершенно объективно существуют нерешенные вопросы и разные точки зрения.
Например, американская политология считает, что европейская парламентская модель не совсем соответствует принципу разделения властей, поскольку исполнительная власть формируется через законодательную, а не избирается отдельно, как в США. Европейцы возражают, что это замечание относится в большей мере, к странам, где парламент избирается по мажоритарной системе. Много неясностей также с полномочиями исполнительной власти, точнее с характером принимаемых ею решений, которые часто очень трудно отличить от законодательных. Ну и, наконец, на самый простой вопрос – а сколько же властей существует – тоже нет ответа. «Классика жанра» предполагает в качестве ответа три власти, но, по-видимому, их может быть и больше.
Целых шесть моментов
Однажды мне попалась статья, в который взрослый человек, владеющий навыками использования сложноподчиненных предложений, доказывал, что разделение властей есть зло - мол, это разделение некоего «целого» и это «целое», мол, от такого разделения страдает. Автор статьи подписался политологом. С тех пор, я вздрагиваю, когда меня тоже называют политологом, но дело даже не в этом, а в том, что в тот момент я понял, что то, что кажется нам простым и понятным, многим, оказывается, таковым не кажется. Особенно политологам. Поэтому, прошу меня извинить, но мне придется повторить некоторые простые моменты. Повторю их не только для политологов, но и для журналистов, особенно телевизионных, которые «освещают» политическую деятельность и для невинных зрителей и читателей, которые легко могли стать жертвами массовых заблуждений.
Итак, момент первый. В представлении огромного числа людей существует некая единая деятельность, некое свойство или качество, которое называется «власть». Многие считают, что власть "делится" для того, чтобы ни у кого ее не было слишком много, чтобы труднее было установить диктатуру. В этом, мол и состоит принцип разделения властей и идея демократии. Отсюда вполне логично выплывает массовое заболевание вирусом «они борются между собой за власть». Этими словами обычно определяют то, чем занимаются наши политики. Нет, сами по себе эти слова правильны, везде во всем мире политики борются за власть, просто из того, что еще говорят наши комментаторы, когда произносят эти слова, следует, что власть представляется им неким однородным пирогом, за куски которого идет постоянная борьба. Кстати, это массовое заблуждение приводит к истерии по поводу «наведения порядка» и ложным ожиданиям, которые связываются с «крепкой рукой». Мол, пора уже прекратить «перетягивать власть на себя» и установить порядок.
Отсюда вытекает второй момент. А что же, собственно, делит разделение властей? Ответ – ничего не делит. Разделение властей не делит, а создает. Возвращаясь к идее единого пирога, вспомним, что именно такой и была власть, скажем в абсолютистской Франции, которая и подарила нам автора идеи разделения властей. Там все, включая суды, было королевским. И, как видим, неважно работало. Идея разделения властей состоит в том, что политическая власть имеет разную природу и разные функции. И поэтому, эту власть должны осуществлять разные органы, уполномоченые на то народом, то есть, в равной степени ответственные перед ним. Приведу аналогию, пусть достаточно условную, но понятную. Передвижение по суше, воде и воздуху проще и эффективнее осуществлять автомобилем, самолетом и пароходом. Хотя все три вида приборов, используемых для этого, можно назвать «транспортом». Диктатура означает попытку объединения в одном дивайсе множества устройств, необходимых для выполнения разных задач – летания, передвижения по земле и плавания. Легко представить, насколько «эффективен» такой монстр. Разделение властей создает вместо одного малополезного монстра трех несколько более полезных и – что особенно важно – куда более управляемых.
Третий момент связан с традиционной путаницей между «принципом разделения властей» и «системой сдержек и противовесов». Их часто вспоминают вместе, но все-таки, это разные вещи. Последнюю можно назвать «защитой от дурака». Ее смысл состоит в том, чтобы бюрократы сами контролировали друг друга, чтобы их интересы работали так, чтобы качество работы государственного механизма не сильно зависело от личных качеств составляющих его людей. Кстати, именно «сдержки и противовесы» можно считать направленными на то, чтобы какой-то орган власти не имел больше возможностей влиять на другие. Можно сказать, что разделение властей выделяет функции власти, а сдержки и противовесы устанавливают связи между ними. Как правило, сдержки и противовесы применяются тогда, когда устанавливается порядок назначений и увольнений важных чиновников, принятия законов и вступления их в силу и т.п. Сдержки и противовесы невозможны без понимания того, как работает бюрократия и как работает демократия. От их правильного применения зависит очень много и часто одно неправильное решение в системе сдержек и противовесов может уничтожить весь смысл политической конструкции. К примеру, так было, когда украинский президент имел право увольнять премьер-министра.
Отсюда вытекает четвертый момент. Из функционального характера принципа разделения властей вытекает главное требование к эффективности власти. Власть должна быть функционально единой. Она не должна выполнять функции других ветвей власти. Подавляющее большинство конфликтов возникает не от того, что власти хотят отнять что-то дург у друга, а от того, что они выполняют один и те же функции.
Пятый момент связан с тем, что политическую власть реализует не только государственная власть. Существует и местная власть. Вопрос в том, необходимо ли на местном уровне или уровне региона полностью следовать принципу разделения властей не совсем корректен, поскольку это просто вопросы из разных "опер». Разделение властей касается политической власти вообще. Территориальное деление, административное деление и полномочия местного самоуправления – это совершенно другая проблема. Можно лишь сказать, что практика почти всегда приводит к тому, что на уровне территорий часть исполнительных функций имеют местные органы. Точно так же почти всегда существуют некие законодательные собрания местного уровня. Наконец, существуют и федерации, в которых на уровне субъекта федерации есть собственные законодательные, исполнительные и судебные органы. Иначе говоря, в демократической стране вы всегда найдете три основные функции власти, которыми вы будете пользоваться чаще всего. При этом, они могут быть как государственными, так и местными. К примеру, житель типичной европейской не-федерации будет «потреблять» преимущественно местную исполнительную власть (т.е., основные «регулятивные» функции лежат на местной власти), примерно в равных пропорциях местную и национальную законодательную (точнее – нормативную) власть и национальную судебную власть.
Ну, и, наконец, шестой момент возникает от частого совмещения в одном тексте «как есть» и «как должно быть». Чтобы его избежать, хочу сразу заявить, что в этой заметке я не буду анализировать все многочисленные особенности украинской системы. Это все очень сильно запутает. Моя задача - буквально в двух словах остановиться на том как должно быть, а точнее – откуда что берется. Об Украине я буду говорить в качестве иллюстрации. В своих оценках я исхожу из того, что разделение властей необходимо. Оно полезно и проверено временем. В Украине разделение властей реализовано частично. Нам необходимо максимально полно внедрять этот принцип.
Простая иллюстрация. Законодательная власть
Разница между законодательной и исполнительной властью хорошо иллюстрируется аналогией с правилами дорожного движения. Эти правила предусматривают порядок проезда перекрестков, характер ограничений на дороге, дорожные знаки, указатели и т.п. Это – деятельность законодательной власти. Власть исполнительная – ГАИ – реализует эти правила на практике, расставляет знаки, вешает светофоры, определяет участки дороги, которые нуждаются в том или ином регулировании, следит за порядком на дороге и т.п.
Обычно законодательная власть одновременно является и представительской. То есть, законодателями являются избранные представители народа. Это дает полномочия законодательной власти контролировать деятельность власти исполнительной – уже в рамках принципа сдержек и противовесов.
Функция законодательной власти – принимать правила, имеющие национальное значение. То есть, правила, которые регулируют взаимоотношения людей вне зависмости от места их проживания. Предписания, которые преследуют некую заранее определенную цель, не являются законами и не являются функцией законодательной власти. Разумеется, границы установить здесь трудно, путаница в этом вопросе такова, что в нем приходится рассчитывать не столько на здравый смысл и логику, сколько на традицию. Иллюстрацией границ может быть советское коммунистическое понимание «народовластия», в котором законодательный орган имел массу функций исполнительной власти, к примеру, до 1994 года Рада управляла бюджетом и денежной эмиссией, выделяя кредиты лоббистским группам, прежде всего, «селу» и т.д. В коммунистических проектах глава Рады является и главой государства. Вспомним другой пример, когда Александр Мороз хотел присвоить парламенту право трактовать законы – то есть, роль суда.
Поскольку законодательная и представительская власти совпадают, то к исключительному праву парламента должно относиться формирование и утверждение бюджета, а также назначение любых платежей и сборов, пополняющих государственный бюджет. Заметим, что с этой функцией у нашего парламента дело обстоит хуже всего.
Исполнительная власть
Если правила дорожного движения из нашей аналогии вполне способны написать несколько человек и они же могут раз в несколько лет делать в них изменения, основываясь на опыте применения, то работа ГАИ требует много ресурсов – денег, людей и т.п. и является повседневной. В жизни наших ветвей власти происходит то же самое. Несмотря на то, что наш народ, с присущей ему прозорливостью, больше всего не любит депутатов, их роль в повседневной жизни минимальна. «ГАИ», то есть исполнительная власть, - вот основной источник наших проблем и тот «главный» вид власти, с которым мы сталкиваемся в повседневной жизни.
Мы уже говорили о том, что точно провести грань между законом (правилом) и исполнительным решением (то есть, предписанием) бывает затруднительно, но действие их всегда различно. Общая тенденция в Украине состоит в том, что законы подменяются предписаниями.
Тот же пример с правилами дорожного движения наглядно иллюстрирует то, что происходит в таких случаях. Представим себе, что ГАИ решит не просто исполнять ПДД, но и « с целью наведения порядка» напрямую предписывать водителям куда и зачем им ехать. Понятно, что придется регулировать скорость каждой машины, регулировать время, когда машина должна достичь того или иного пункта и т.д. Это потребует невероятных расходов и приведет к полному хаосу на дороге. Именно это и происходит в нашей стране. Правда, если с ПДД такая аналогия очевидна, то в «обычной жизни» у многих, по-видимому, не хватает абстрактности мышления, чтобы понять, что в нашей стране дело обстоит именно так. Вместо того, чтобы заставить наше «ГАИ» заниматься своей работой, мы требуем от него «навести порядок» - усилить, улучшить и углубить свой хаосообразующий «контроль».
Заметим, кстати, что совершенно очевидным и справедливым требованием к такой «ветви власти» будет требование максимальной централизации. Учитывая, сколько народу заняты в ее благотворной деятельности и учитывая то, на сколько самых разных общественных процессов эта деятельность распространяется, логично было бы требовать для нее иерархического устройства и единоначалия. Ан нет. Украина, в отличие от «цивилизованных» стран, которым она стремится подражать, изо всех сил борется за то, чтобы сохранить в исполнительной власти двоевластие президента и премьер-министра.
Судебная власть
В рамках теории разделения властей функция суда – разрешение споров, установление справедливости и определение соответствия правовых актов государства праву. В этих рамках не заметна разница между континентальной системой и системой прецедентного права, хотя она радикальна. То есть, можно сказать, что функции суда, как ветви власти в этих системах различны. Для нашей темы можно утверждать, что пример Украины наглядно показывает, что континентальное право позволяет суду выполнять свою роль только в условиях существования традиций самоорганизации в обществе. Отметим этот пункт, чтобы, возможно, вернуться к нему в будущем.
Заметим, что если законодательная власть у нас худо-бедно функционирует, исполнительная функционирует, но в сторону разрушения и уничтожения всего живого, то суда у нас просто нет. Это беда не только судей-колядунов, неграмотного и рабского «населения», плохой судебной системы и т.п., это, прежде всего, беда правовой системы в целом. Континентальное право нуждается в исправном и добросовестном функционировании своих источников права, прежде всего, легислатуры. Если этого нет, если решения исполнительной власти тоже рассматриваются, как источники права, если государственная и, прежде всего, исполнительная деятельность является бизнесом – суд, использующий континентальную систему, невозможен.
Учредительная власть
Учредительная власть – власть создавать государство и государственные органы, нигде не существует в виде постоянно действующего органа власти. Но это не означает, что ее не существует вообще. Именно с помощью учредительной власти были созданы США и с тех пор она часто применялась для создания государств, в том числе, использовалась совсем недавно в Восточной Европе после распада советского блока. Учредительная власть реализует суверенитет народа. Как правило, она реализуется в виде специального выборного органа, принимающего конституцию. Его деятельность основана на простой логике – правила не должны принимать те, кому затем придется ими пользоваться.
В нашей стране учредительная власть узурпирована законодательной и исполнительной властью. Законодатель сам себя назначил единственным источником конституционного права, а исполнитель присвоил себе власть создавать и ликвидировать государственные органы по своему усмотрению. Кстати, это замечательный и беспроигрышно прибыльный бизнес – создавать, ликвидировать, объединять и реорганизовывать министерства, госкомитеты и прочие рога и копыта, получать под это бюджеты, тратить бюджеты, опять ликвидировать и создавать...