Мораторий на продажу земли заканчивается 1 января 2010 года. Причина моратория - несовершенство земельного законодательства и предупреждение возможных крупномасштабных злоупотреблений. И похоже на доработку пакета законов о земле парламент также наложил негласный мораторий. Поэтому «мелкие» злоупотребления пока продолжаются, пишет Контракты.
Советские корни
Де-факто рынок земли существовал еще в Украинской ССР. Де-юре земля была только государственной и, согласно Земельному кодексу 1970 года, предоставлялась «предприятиям, организациям и учреждениям в бессрочное пользование».
Физические лица также могли получить участок в пользование, с обязательной оговоркой — «без использования наемного труда». Фактически, советские граждане приобретали участки, покупая расположенную на них недвижимость.
Люди, не лишенные юмора, могут отыскать в Общих положениях Земельного кодекса УССР предпосылки нынешней урбанизации и появления мегаполисов: «Государственная собственность на землю содействует созданию в стране материально-технической базы коммунизма, постепенному переходу к коммунистическим общественным отношениям и ликвидации отличий между городом и селом».
В 1980-х годах советская власть поощряла аренду земли. Закон «О кооперации в СССР», вступивший в силу 1 июля 1988 года, определял три формы земельных арендных отношений — коллективную, семейную и индивидуальную. 18 декабря 1990 года председатель Верховной Рады УССР Леонид Кравчук подписал новый Земельный кодекс Советской Украины, который практически не отличался от предыдущего.
В состав исключительно государственного земельного фонда входили земли сельскохозяйственного назначения, госзапаса, населенных пунктов, водного и лесного фондов, а также земли несельскохозяйственного назначения (промышленности, транспорта, курортов, заповедников).
Землей в УССР распоряжались (предоставляли ее в пользование) местные советы, а возникавшие споры решал Совет Министров, а также местные исполкомы. Статьи 13 и 14 Земельного кодекса («Землепользование колхозов» и «Землепользование колхозного двора»), определяющие субъектами права на землю колхозы, а не колхозников, до сих пор аукаются фактической неспособностью коллективных крестьянских хозяйств (бывших колхозов) выделить четко определенные земельные участки отдельным членам КСП. Аренду земли ЗК УССР 1990 года признавал «самостоятельным институтом земельного законодательства» — формой временного пользования на условиях, определенных соглашением сторон.
Частные ростки
13 марта 1992 года. ВР уже независимой Украины вносит поправки в Земельный кодекс 1990 года. С этого времени земля может быть не только государственной, но и коллективной, а также частной. Все три формы собственности провозглашают равноправными. Категории назначения земель не изменяют, из них лишь изымают прилагательное «государственное». 15 мая 1992 года поправки вступают в силу.
Статья 48 обновленного ЗК регламентирует, в частности, приватизацию земель с/х назначения — именно тогда появляются понятия «товарка» (земли для ведения товарного с/х производства) и «особисте селянське господарство» (ОСГ), которые через десять лет — после введения 1-го моратория на продажу земли — станут ключевыми в арго инвесторов и девелоперов.
Статья 5 ЗК создает предпосылки для распаевания земли — каждый член КСП в случае выхода из него наделяется правом на получение участка в натуре (на местности). По просьбе граждан землю должны были выделять местные советы. Купля-продажа участков якобы была свободной — достаточно было заключить соответствующий договор и заверить его у нотариуса.
Однако на практике участки попадают в обращение лишь после отвода в натуре и получения владельцами соответствующих государственных актов. В условиях правовой неопределенности местная власть, как правило, не находит возможности выдавать необходимые документы.
«Купить в те времена землю — все равно что во времена Сталина переехать из села в город без паспорта», — вспоминает один из участников рынка.
12 октября 1995 года выходит постановление Кабмина, утверждающее формы сертификатов на право на земельный надел (пай). До 2002 года, когда вступил в действие новый ЗК, 98% крестьян получат документы, подтверждающие права собственности на абстрактные доли в имуществе КСП.
Колхозный рынок
5 марта 1998 года ВР принимает постановление, в котором рекомендует Кабмину «начать работу по оптимизации структуры земельного фонда» за счет уменьшения в его составе удельного веса сельскохозяйственных земель.
«Правительство, к сожалению, не приняло никаких мер касательно этого, — рассказывает Павел Кулинич, старший научный сотрудник Института государства и права НАНУ. — Около 70% территории Украины составляют с/х земли, тогда как в странах Восточной и Центральной Европы этот показатель не превышает 30-40%».
3 декабря 1999 года президент Леонид Кучма подписывает Указ «О неотложных мерах по ускорению реформирования аграрного сектора экономики». Именно после этого в стране разворачивается процесс отчуждения колхозных и совхозных земель, прилегающих к мегаполисам.
Собственно говоря, президентский Указ предполагал ускоренное проведение земельной реформы, в частности — обеспечение всем членам КСП право свободного выхода с отведением им земельных участков в натуре, стимулирование создания новых субъектов хозяйствования, формирование инфраструктуры аграрного рынка и т. п.
Сертификат на право на земельный надел (пай) признается правоустанавливающим документом, подтверждающим право собственника владеть, пользоваться и распоряжаться землей. Именно с обращения сертификатов, которые покупали чуть ли не за бутылку, начинается серый земельный рынок. Граничным сроком выполнения указа определен апрель 2000 года, нарезать паи за три зимних месяца было нереально.
«Это, наверное, было сделано специально, — говорит участник рынка, начавший делать деньги на земле в 1999 году и пожелавший остаться неназванным. — За нарезку паев отвечали земельные отделы местных госадминистраций, которые за определенное вознаграждение (как правило, за участки) выписывали сертификаты для КСП».
По словам бизнесмена-инкогнито, в конце 1999-го на местах была истерика, на указания из центра никто не успевал реагировать. Районные земельные отделы не успевали провести распаевание, чтобы вложиться в определенный срок. В 95% случаев земли колхозов были оформлены в постоянное (или вечное) пользование.
«Статус земель закреплял огромный государственный акт в твердом переплете, с гербом, серпом-молотом, — рассказывает бизнесмен. — Казалось, в самом деле, на века».
Распаевание земель происходило под непосредственным руководством ударных групп, в состав которых входили председатели колхозов, сельсоветов и райгосземов.
«На границы тогда никто внимания не обращал, — вспоминает источник-инкогнито. — Ликвидировали одни юридические лица, создавали другие. Условно говоря, КСП «Трипольское» становилось правопреемником колхоза имени Героев Триполья. В процессе переоформления прав собственности на землю (согласно нормам ЗК 1990 года) земля на несколько месяцев становилась ничьей.
Этим пользовались не бизнесмены вроде меня, а представители местной и, в основном, центральной власти. Например, Конча-Заспа, где расположены дачи известных государственных деятелей, на 70% состоит из земель колхозов и совхозов».
Активно торговались на рынке добровольные отказы КСП от собственности. Скажем, 25 га недалеко от Днепра, леса и коммуникаций можно было приобрести всего за $10 тыс. «Схемы использовали довольно примитивные, — рассказывает участник процесса. — Заручаешься поддержкой главы райгосадминистрации, берешь карту-стометровку, выбираешь участок, от которого КСП не жалко отказаться.
Глава КСП организует собрание колхозников, голосующих за отказ от участка. После этого подаешь в райсовет заявление: дескать, прошу отвести участок под такое-то предприятие с согласия КСП. Дальше — отвод и изменение целевого назначения земли». Рентабельность — тысячи процентов.
По данным Госкомзема, на протяжении 1994-2000 гг. из земельного фонда Украины (общая площадь — 60,4 млн га) в собственность КСП передают 28 млн га земли сельскохозяйственного назначения, около 800 тыс. га остается у фермеров.
Особо следует отметить так называемый резервный фонд, созданный во время передачи земель сельскохозяйственным предприятиям в общую собственность — 3,3 млн га (12% распаеванных угодий). Именно эти земли, которыми будут распоряжаться местные администрации, со временем активно начнут скупать «правильные» фирмы в обход моратория на продажу сельскохозяйственных угодий.
Арендованные латифундии
В общем, с самого начала аграрной реформы владельцев земли лишили возможности свободно пользоваться ею не только из-за промедления с отводом паев в натуре. Скорее, типичными были случаи, когда паи нарезали узкими полосами, что искусственно ограничивало спрос на соответствующие участки и, как следствие, в десятки раз снижало их цену.
6 октября 1998 года ВР принимает Закон «Об аренде земли». Именно этот документ (вместе с вышеупомянутым Указом президента Кучмы) закладывает нормативную базу для массового предоставления земель КСП в аренду: в 1999 — 3,7 млн га, в 2000 году — 29 млн га.
Земли арендуют, главным образом, агроцехи при металлургических, угольных и других предприятиях, которые со временем превращаются в настоящих латифундистов. Например, ММК им. Ильича, по данным открытых источников, арендует более 200 тыс. га пашни.
«Как правило, арендаторы рассчитываются с владельцами паев не деньгами, а сельхозпродукцией или услугами, скажем, вспахиванием огородов, — отмечает Павел Кулинич. — Точнее, арендную плату указывают в денежной форме, а выполняют обязательства — в натуральной.
Хотя иногда вообще доходит до абсурда — я собственными глазами видел договор аренды, согласно которому одно из предприятий в Винницкой области рассчитывалось с арендодателями ритуальными услугами. Просто в тамошнем КСП был столярный цех, вот руководители бывшего колхоза и рассчитывались с крестьянами комплексно — гроб плюс его перевозка».
«В большинстве случаев крестьянам никуда не деться от экс-председателей колхозов, феодалов, возглавляющих КСП, — они или сами ведут хозяйство на арендованных за бесценок крестьянских землях, или сдают их в аренду крупным компаниям, — говорит адвокат Татьяна Монтян. — Я три года защищала интересы группы крестьян Переяслав-Хмельницкого района Киевской области, которые хотели получить паи. Только Верховный Суд удовлетворил их иск против КСП».
К концу 2006 года свыше 10 млн га сельскохозяйственных угодий перешло в пользование сравнительно небольших агрофирм, получивших на правах аренды от 1 до 5 тыс. га земли и специализирующихся на выращивании определенных культур. В 2006-м 1 га приносил в среднем 1000 грн прибыли (в зависимости от выращиваемой культуры).
По данным Госкомзема, к октябрю 2002 года восемь из десяти владельцев сертификатов сдали свои участки в аренду. В общем, к тому времени было зарегистрировано 5,5 млн договоров аренды, а площадь арендованных паев составляла 22 млн га.
Подавляющее большинство договоров (50,4%) было заключено на 4-5 лет. Средний размер годовой арендной платы составлял 112 грн за 1 га земли. Общая сумма арендных выплат — по состоянию на 1 октября 2002 года — 2,5 млрд грн.
Кодифицированные схемы
Ситуацию на рынке земли фиксирует новый Земельный кодекс, вступивший в силу 1 января 2002 года. Документ ликвидирует коллективную собственность на землю — предполагается, что все члены КСП получат земельные паи (размер участка в среднем по стране составляет 4,1 га).
А статьей 15 Переходных положений кодекса введен мораторий — физическим и юридическим лицам, владеющим участками для ведения товарного сельхозпроизводства, а также паями, запрещают продавать землю (отчуждать другим способом). Исключение — передача земли в наследство и изъятие для общественных нужд.
Вместе с тем статья 22 Земельного кодекса устанавливает новую форму земель с/х назначения — «особисті селянські господарства» (ОСГ), которые можно покупать и арендовать. На практике эта лазейка разрешает обходить запрет на продажу паев и товарки, которую оптом и в розницу начинают переводить в категорию ОСГ и дальше — «под застройку». Типичные схемы купли-продажи земли в обход существующих запретов:
— продажа пая по договору мены. До декабря 2004 года «менять» земельные участки в Украине можно было на что угодно, даже на деньги. В 2005 году ВР внесла поправку в Переходные положения ЗК, запретив нотариусам подтверждать соглашения о обмене участков с/х назначения;
— передача пая в наследство. Владелец участка нотариально оформляет свидетельство, где признает покупателя единственным наследником и на основании которого местный отдел земельных ресурсов выписывает новый государственный акт на имя покупателя;
— продажа участка «за долги». Владелец предоставляет покупателю долговую расписку с обязательством вернуть деньги в установленный срок, по окончании которого на продавца-должника подают судебный иск.
Судья, соответственно, принимает хрестоматийное решение: «Передать кредитору в обеспечение исковых требований право собственности на земельный участок, признать это право и обязать отдел земельных ресурсов местной райгосадминистрации выдать государственный акт на право собственности». Права собственности на пай переходят покупателю по согласию сторон и именем Украины;
— фьючерсные паи. Согласно ст. 635 Гражданского кодекса Украины, продавец и покупатель берут на себя взаимные обязательства заключить договор купли-продажи в будущем, на заранее определенных условиях. Подписание предварительных договоров купли-продажи участков становится распространенным после имплементации 3 марта 2006 года очередных правок в ЗК, запретивших заключение договоров аренды с правом выкупа и т. п.
Следует заметить, что мораторий на отчуждение земель с/х назначения (который на практике оказался, скорее, декларативным) должен был действовать три года — до 1 января 2005 года За это время законодатели обязывались принять законы «О государственном земельном кадастре», «О рынке земли» и т. п. Ни один из них так и не был принят, а 6 октября 2004 года парламент продолжает мораторий на куплю-продажу земли еще на два года — до 1 января 2007-го.
Весьма показательна в этой связи статистика Госкомзема: в денежном эквиваленте в 2007 году заключили на $1 млн договоров аренды земельных наделов (паев) меньше, чем в 2002-м, а общая площадь арендованных земель сельскохозяйственного назначения уменьшилась за соответствующий период с 22 млн га до 17,3 млн га.
То есть логично предположить, что на протяжении пяти лет действия моратория на продажу земли по меньшей мере 4,7 млн га сменили своих владельцев и/или категорию целевого использования.
19 декабря 2006 года — принятием Закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины (относительно запрета продажи земель сельскохозяйственного назначения до принятия соответствующих законодательных актов)» — мораторий продлили еще на год, при условии, что за это время будут приняты законы, призванные упорядочить земельные отношения в стране.
Напомним, что Закон «О государственном земельном кадастре» ВР уже трижды отправляла на доработку, а Закон «О рынке земли» рассматривала в первом чтении три года назад.
Три рыночных дня
30 декабря 2006 года президент Виктор Ющенко ветирует новые изменения ЗК. Аргументы главы государства:
а) продление моратория на куплю-продажу сельскохозяйственных земель до 1 января 2008 года невозможно, поскольку законопроект предусматривает отмену моратория при условии вступления в силу других законов;
б) закон не соответствует статьям 14 и 41 Конституции, гарантирующим право собственности (в том числе — и на землю) и право самостоятельно распоряжаться собственностью.
2 января 2007 года Минюст распространяет письма с просьбой до 20 января 2007-го воздержаться от проведения нотариальных действий относительно отчуждения земельных участков и паев. Характерно, что этот месседж озвучивал тогдашний вице-премьер по вопросам ТЭК Андрей Клюев, в частности, обращался к главам ОГА с требованием «проконтролировать, чтобы не произошло никаких регистраций актов».
3 января 2007 года представители СПУ призывают коллег-депутатов преодолеть президентское вето как такое, которое «может привести к началу организованного уничтожения земель с/х назначения, разгула спекуляции и мошеннических схем овладения ими».
9 января 2007 года ВР преодолевает вето конституционным большинством — «за» продолжение моратория голосуют 367 народных депутатов (в частности, 185 — из ПР, 120 — из БЮТ, 5 — из НУ, 31 — из СПУ, 20 — из КПУ, 6 — внефракционных). Президент, вынужденный подписать изменения в ЗК, выражает надежду, что ВР сделает все, чтобы 1 января 2008 года мораторий был отменен.
Реконструкция
1970 год — государственная собственность на землю способствует ликвидации отличий между городом и селом
1998 год — ВР рекомендует Кабмину уменьшить удельный вес пастбищ и пашни в структуре земельного фонда страны
1999 год — Указ «О неотложных мерах по ускорению реформирования аграрного сектора» катализирует становление частной собственности на колхозной земле
2001 год — ВР принимает новый Земельный кодекс и запрещает куплю-продажу участков сельскохозяйственного назначения (но не всем)
2007 год — парламент продлевает мораторий, запрещая физическим и юридическим лицам переводить землю из одной категории в другую
2008 год — ВР очередной раз продлевает запрет на продажу земель сельхозназначения до 1 января 2010 г.