Реформізм у критичний момент не здатен
вирішити жодної важливої проблеми.
Джавхарлал Неру
У статті досліджуються особливості процесу імплементації конституційних змін згідно з Законом № 2222–IV „Про внесення змін до Конституції України”. Автор акцентує увагу на конфліктах, які виникали між основними суб’єктами владного трикутника „Президент – парламент - уряд” у 2005 - 2007 роках. Аналізуються причини їх виникнення, тенденції перебігу і вплив на ефективність функціонування владних структур в Україні.
Конституційні зміни, юридично репрезентовані Законом № 2222 – IV „Про внесення змін до Конституції України” від 08.12.2004, набули чинності з 1 січня 2006 року. Ці новації суттєво позначилися на функціях Президента України, Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України. Суть змін полягала у передачі підпорядкування Кабінету Міністрів України від Президента до Верховної Ради.
Здавалося б, на цьому конституційні зміни мають на нинішньому етапі завершитися, адже основна мета реформування щодо перерозподілу владних повноважень у трикутнику „Президент – парламент – Кабмін” була досягнута. Але протистояння між провідними політичними силами лише загострилося. Це можна вважати свідченням того, що проблема імплементації конституційних змін потребує ґрунтовного наукового осмислення.
Актуальність аналізу процесу імплементації конституційних змін з позиції інтересів різних політичних сил обумовлюється тим, що в Україні існує різниця між „фактичною” і „юридичною” конституціями, яка поглиблюється бажанням політичної еліти довільно трактувати конституційні норми.
Проблеми імплементації конституційних змін в контексті інституційно-функціональних протиріч знайшли певне відображення в працях вітчизняних і зарубіжних вчених. Зокрема, серед наукових досліджень, присвячених аналізові нової моделі взаємовідносин у трикутнику „Президент – парламент – Кабмін” та напрямів оптимізації відносин в системі органів державної влади в Україні, варто відзначити праці В. Мельниченко, Н. Плахотнюк, Ю. Древаля, В. Речицького, Є. Захарова, В. Шаповала. Особливо актуальними видаються аналітичні матеріали експертів лабораторії законодавчих ініціатив Д. Ковриженко, В. Замніуса, Д. Котляр, в яких акцентується увага на протиріччях імплементації конституційних змін протягом 2005 – 2007 років з позиції інтересів провідних політичних сил.
Джерельною базою статті є законодавчі акти, що розкривають основні правові категорії інститутів законодавчої, виконавчої і судової влади в Україні, а також Конституція України, прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року зі змінами, які вступили в силу з 1 січня 2006 року відповідно до Закону України „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року, яка визначає основні положення статусу Президента, Верховної Ради та Кабінету Міністрів України й інших суб’єктів політичного процесу.
Основна мета статті – відстежити особливості імплементації конституційних змін, які набули чинності згідно з Законом України „Про внесення змін до Конституції України” від 08.12.2004 з урахуванням інтересів різних політичних сил.
Невід’ємним атрибутом політичної системи нашої держави у 2005 – 2007 роках стали протиріччя й конфлікти між основними учасниками політичного процесу щодо перерозподілу владних повноважень. Це було наслідком конституційної невизначеності важливих потенційних питань у владному трикутнику.
Враховуючи різноманітність протиріч і конфліктів політичної системи зазначеного періоду, автор вважає, що в цій ситуації доцільно використовувати проблемно-хронологічний підхід. Зокрема, пропонується виокремити три конфліктні вектори взаємодії у трикутнику „Президент – парламент – уряд”: 1) Президент – уряд на чолі з Прем’єр-міністром; 2) Президент – Верховна Рада та 3) уряд – Верховна Рада.
Важливість та складність проблематики дослідження потребує виокремлення двох хронологічних етапів. Нижня хронологічна межа першого етапу визначена ухваленням Закону № 2222 – IV „Про внесення змін до Конституції України” від 08. 12 2004. Верхню хронологічну межу доведено до 1 січня 2006 року, другий етап починається від 1 січня 2006, тобто з моменту набрання чинності конституційних змін, юридично репрезентованих цим Законом.
Характерною рисою першого етапу є протистояння Президента і Прем’єр-міністра. Слід зауважити, що в цій ситуації глава держави дистанціювався від дій контрольованих ним органів. Формально перебуваючи поза процесом політичного протистояння, Президент водночас надавав додаткові повноваження своєму Секретаріатові та РНБО, тим самим стримуючи політичні амбіції Прем’єра. Президентське оточення безперервно ініціювало спроби ревізувати політичну реформу. Хоча сам Президент постійно наголошував, що, незважаючи на її очевидну недосконалість, він залишається прихильником конституційних змін. Верховна Рада у цей період не мала пропрезидентської більшості, відтак її керівництво намагалося створити свій центр політичної влади.
Характерною ознакою діяльності владного трикутника в умовах конституційних змін другого етапу було суттєве посилення впливу парламенту на діяльність уряду. Відтак загострилося протистояння парламенту й уряду, з одного боку, та Президента і його оточення – з іншого. Це протистояння скоріше нагадувало боротьбу за перерозподіл владних повноважень, а не боротьбу за вдосконалення конституційної реформи [1].
Процес імплементації конституційних змін, передбачених Законом „Про внесення змін до Конституції України”, що відбувається останні два роки, засвідчив очевидну недосконалість запропонованого варіанта політичної реформи. Політичні суперечки розпочались одразу ж після інавгурації Президента В. Ющенка.
З перших днів взаємодії Верховної Ради з новообраними Президентом та новопризначеним урядом стало зрозуміло, що вперше склалася ситуація, коли в парламенті переважають політичні суперники президентської команди. Тим часом в оточенні Президента не було єдності щодо стратегічного бачення ситуації, що, у свою чергу, заклало підстави для взаємної системної недовіри цих носіїв влади. Верховна Рада з самого початку свого скликання блокувала формування повного складу Конституційного Суду України, намагаючись не допустити перегляду політичної реформи. Парламент чутливо реагував на спроби Президента посилити свої повноваження за допомогою двох потужних центрів політичного впливу: новоствореного Секретаріату Президента і Ради національної безпеки і оборони. Але найгостріше протистояння парламентарів, що спричиняло постійні конфліктні ситуації, відбувалося не з Президентом, а з новим урядом та Прем’єр-міністром.
Один з перших конфліктів Верховної Ради з прем’єром Ю. Тимошенко стався наприкінці лютого 2005 року, коли депутати спочатку відмовились включити до порядку денного розгляд питання про законопроект Кабміну щодо зменшення імпортного мита, а потім розглянули і прийняли відповідний закон тільки після погроз Прем’єр-міністра звернутися за допомогою до учасників „помаранчевої революції”. Наступний конфлікт спалахнув одразу після закінчення сесії парламенту у липні 2005 року, коли Кабмін виступив з безпрецедентно різкою заявою на адресу Верховної Ради, яку він звинуватив у створенні штучної напруги в суспільстві та намаганні дискредитувати уряд і Президента. Очевидно, що більшість Верховної Ради України IV скликання чинила опір адміністративно-командним методам управління економікою країни, характерним для стилю Ю. Тимошенко.
Верховна Рада оперативно відреагувала на політичну кризу, що охопила вищі ешелони виконавчої влади на початку вересня 2005 року, коли протягом тижня Президент відправив у відставку ініціаторів політичного протистояння, яке переросло в конфлікт. 13 вересня 2005 року, коли Конституційний Суд України визнав конституційним законопроект №3207-1 „Про внесення змін до Конституції України”, сталися дві знаменні події. Перша – Президент В. Ющенко, виконуючий обов’язки Прем’єр-міністра Ю. Єхануров та Голова Верховної Ради В. Литвин спільно з представниками 9 парламентських фракцій підписали „Декларацію єднання та співробітництва задля майбутнього України”. Слід зазначити, що це був вимушений крок, оскільки провладна команда розпалася, і Президент змушений був вдатися до діалогу з опозицією. Друга подія – внесення Президентом і затвердження парламентом кандидатури на посаду Прем’єр-міністра Ю. Єханурова. То був один з найконструктивніших кроків щодо налагодження постійного діалогу між Президентом і представленими у Верховній Раді політичними силами.
VIII сесія Верховної Ради засвідчила, що парламент не спромігся розглянути хоча б концептуальних засад законів „Про Кабінет Міністрів України”, „Про Президента України”, „Про опозицію” тощо. В середині грудня 2005 року Верховна Рада, напередодні набрання чинності конституційних змін, вступила у відкриту конфронтацію з урядом і Президентом стосовно бюджету, а також тричі провалила затвердження суддів Конституційного Суду. Парламентарі не прислухалася й до Президента, якого підтримав Моніторинговий комітет ПАРЄ, нагадавши, що він вже рекомендував українській владі „забезпечити оновлення складу КС без необґрунтованого зволікання після того, як закінчиться термін повноважень його суддів” [2]. Газова криза була використана парламентом як спроба продемонструвати Кабміну й Президентові свою силу в нових умовах. Обговорення роботи Кабінету Міністрів несподівано закінчилося його відставкою. Верховна Рада при цьому навіть формально не дотрималась процедури відставки уряду. Президент не визнав конституційності відставки й залишив уряд Ю. Єханурова діючим, відкликавши свій підпис під Меморандумом про співробітництво влади й опозиції, підписаний у вересні 2005 року. Цей конфлікт продемонстрував, що безумовним успіхом опозиції була наочна демонстрація вступу в дію політичної реформи та перерозподілу влади. Відтак перший крок з реалізації політреформи виявився деструктивним.
Якісно новий етап діяльності Верховної Ради України настав після виборів 2006 року, коли парламент запрацював цілком у режимі конституційних змін.
Процес структурування Верховної Ради та формування виконавчої влади після виборів 2006 року відзначався низкою суттєвих особливостей. По-перше, склад депутатського корпусу, обраного за партійними списками, засвідчив високий рівень присутності в Парламенті групових та корпоративних бізнес-інтересів, готовність частини депутатів до пошуку союзників на підставі саме прагматичних, а не ідеологічних мотивів. По-друге, після виборів у повному обсязі набрали чинності зміни до Конституції, згідно з якими запроваджувалися нові принципи формування обох гілок влади. По-третє, вибори та попередні півтора року політичного життя країни проходили на конфронтаційній основі, і ця атмосфера запанувала у Верховній Раді України нового скликання.
Недостатній рівень політико-правової культури спровокував на першому етапі роботи парламенту жорсткий конфлікт між Партією регіонів та коаліцією демократичних сил, яка виникла згідно з „Угодою про створення коаліції демократичних сил у Верховній Раді України V скликання” від 22 червня 2006 року. Учасники коаліції домовилися про розподіл посад голів усіх парламентських комітетів. Опозиційним фракціям було запропоновано посади заступника Голови Верховної Ради, керівника Рахункової палати, голови Спеціальної контрольної комісії з приватизації, перших заступників голів усіх комітетів. Також, за словами лідера СПУ О. Мороза, опозиції було запропоновано „створити 5 - 6 спеціальних комісій за прикладом комісії з приватизації, які б забезпечували функції контролю опозиції за діями влади” [3]. Такий підхід став однією з причин блокування депутатами від Партії регіонів роботи Верховної Ради, яке тривало з 27 червня по 6 липня 2006 року. Адже він (цей підхід) суперечив пропорційному принципові, визначеному чинним на тоді Регламентом Верховної Ради України.
6 липня 2006 року Головою Верховної Ради України було обрано лідера Соціалістичної партії України О. Мороза, а 7 липня створено нову, так звану антикризову коаліцію, до складу якої увійшли Партія регіонів, СПУ та КПУ. 11 липня про припинення існування коаліції демократичних сил і створення антикризової коаліції офіційно оголосив новообраний спікер.
Нова редакція Основного Закону, що надала великі повноваження коаліції депутатських фракцій, не передбачила механізмів її формування, процедур легітимації, розпуску, включення і виключення членів, прав окремих депутатів і керівництва фракцій, за винятком часових меж проголошення коаліції і подання кандидатури прем’єра [4]. На практиці це призвело до переформатування політичних сил. Тим часом те, що не існувало визначеної законом такої підстави для припинення повноважень народного депутата, як виключення з фракції, дозволило окремим нардепам ігнорувати партійні позиції при утворенні коаліцій. Зокрема, частина депутатів із фракцій БЮТ і „Наша Україна”, всупереч рішенням фракцій, „індивідуально” приєдналися до антикризової коаліції [5]. Це не передбачено Конституцією – в ній зазначається (Ст. 83, Ч. 6), що у Верховній Раді утворюється „коаліція депутатських фракцій” [6]. Але така практика отримала легітимацію через зміни до Регламенту Верховної Ради України, згідно з якими було відновлено „позафракційний” статус народних депутатів.
Недосконалість конституційно визначеного порядку формування Кабінету Міністрів України дала підстави для дискусій стосовно наявності у Президента підстав для розпуску Верховної Ради. Через конституційну неузгодженість механізму взаємодії вищих владних інститутів між парламентською коаліцією та сформованим нею урядом В. Януковича і Президентом України відбувались постійні конфлікти у сфері здійснення виконавчих повноважень. Фактично Голова Верховної Ради та його партнери з антикризової коаліції діяли всупереч Регламентові, згідно з яким коаліція депутатських фракцій протягом 10 днів після виходу з неї одного з членів може переформатуватися або оголосити про припинення своєї діяльності. Це призвело до того, що про створення антикризової коаліції оголошувалося офіційно двічі – 11 липня і 18 липня, так само двічі пропонувалася на посаду Прем’єр-міністра кандидатура В. Януковича. Зміна конфігурації парламентської більшості супроводжувалася загрозою розпуску Верховної Ради Президентом, який вже 12 липня заявив, що розпустить Парламент, якщо політичні сили не досягнуть компромісу [7].
Одним з можливих варіантів виходу з конфліктної ситуації було підписання Універсалу національної єдності між Президентом, главою уряду та лідерами парламентських фракцій. Однак Універсал не став документом, яким би влада і політичні сили керувалися у своїх діях. Він не мав жодного правового статусу, тому гарантією його дотримання могла бути лише політична воля підписантів, а її не було від самого початку.
Отже, слід констатувати, що конституційні зміни від 8 грудня 2004 року суттєво не вплинули на поліпшення роботи законодавчого органу. Навпаки, ще більше загострилася боротьба за повноваження між основними політичними силами в парламенті, а також боротьба між парламентом та іншими владними суб’єктами. Що, в черговий раз, засвідчило неспроможність і небажання політичних сил діяти з позиції загальнонаціональних інтересів.
Процес імплементації конституційних змін мав суперечливий характер також і для інституту президентства. На першому етапі, до 1 січня 2006 року, новобраний Президент України спочатку здійснив реформування Адміністрації Президента, утворивши 24 січня 2005 року своїм Указом № 108/2005 Секретаріат Президента України на чолі з державним секретарем О. Зінченком [8]. У той же день прямо в сесійній залі було затверджено Прем’єр-міністра та підписано укази про призначення членів Кабміну. Та вже на цьому етапі дався взнаки непослідовний характер формування уряду.
Оскільки „помаранчева коаліція”, що підтримувала В. Ющенка на президентських виборах, не мала більшості в парламенті, то логічним було б призначення Президентом уряду національної єдності. Але Президент віддав усі посади в уряді саме цій коаліції. Розуміючи, що харизматичний образ Прем’єр-міністра Ю. Тимошенко може вплинути в подальшому на послаблення позицій Президента і його оточення, В. Ющенко посилив свою владну вертикаль. З цією метою Президент України своїм Указом 20 лютого 2005 року призначив П. Порошенка на посаду секретаря Ради національної безпеки і оборони (РНБО). Тим же Указом було визначено кількісний склад цього органу: 12 членів під головуванням Президента. Указом Президента України № 208/2005 від 22.02.05 року було суттєво розширено повноваження секретаря РНБО. Він отримав не тільки право брати участь у засіданнях Кабміну, але й повноваження ініціювати невідкладний розгляд урядом питань виконання рішень РНБО, вносити у міністерства, інші органи виконавчої влади обов’язкові для розгляду пропозиції і рекомендації, давати їм доручення, звертатись до них із запитами тощо [9].
Таке посилення ролі РНБО відповідало певному балансу сил, коли Президент дистанціювався від заяв своїх прихильників про можливість перегляду положень політреформи, а також контролював у такий спосіб діяльність уряду Ю. Тимошенко. Навесні 2005 року держсекретар О. Зінченко та секретар РНБО П. Порошенко висловили своє бачення перспектив політичної реформи. Перший запропонував винести питання імплементації конституційних змін на референдум, другий заявив, що прийняття Закону № 4180 було правильним, хоча сам закон недосконалий [10]. Опосередковано про можливість підтримки ідеї референдуму висловився і Президент.
Вереснева криза, що охопила провладну команду, змусила Президента відправити у відставку уряд Ю. Тимошенко, відбулись гучні відставки О. Зінченка і П. Порошенка. Так званий корупційний скандал, спровокований виступом О. Зінченка, призвів до розвалу коаліції пропрезидентських сил у парламенті. В. Ющенко був змушений звернутись до Партії регіонів і підписати зі своїми опонентами „Меморандум взаємопорозуміння між владою та опозицією”. Президент також підписав кілька Указів, що змінювали структуру його апарату. Було ліквідовано посади держсекретаря і першого помічника Президента [11]. Натомість вводилася посада голови Секретаріату. Крім того, з відання РНБО вилучили й повернули до Секретаріату функції кадрових пропозицій щодо силових структур. Причини таких змін полягали, по-перше, в тому, що Президент намагався привернути симпатії парламентарів перед голосуванням кандидатури на посаду Прем’єр-міністра. По-друге, свого часу ці структури формувались під „конкретних осіб”, аби створити центри впливу, які урівноважували б вплив Ю. Тимошенко. По-третє, не виключено, що Президент, залишившись без команди, намагався адаптувати свої допоміжні структури у напрямі виконання нових функцій, тобто це був крок назустріч політреформі.
Відчутні зміни сталися у відносинах Президента України з Верховною Радою після виборів 2006 року. Становище ускладнилося тим, що пропрезидентські сили не змогли утворити парламентську більшість. Саме тоді, коли В. Ющенко в особі антикризової коаліції мав непримиренного політичного опонента, очевидними були прогалини у новій схемі перерозподілу владних повноважень. Незважаючи на конституційні новації, якими передбачалося суттєве звуження повноважень Президента та впливу його на діяльність уряду, у нього залишалось повноваження призупиняти дію актів Кабінету Міністрів з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності (пункт 15 Частини першої Статті 106 в редакції Закону N 2222-IV від 08.12.2004). Окрім того, у Президента залишається право видавати обов’язкові для виконання Кабміном Укази.
На етапі формування Кабінету Міністрів на чолі з В. Януковичем стала очевидною ще одна прогалина чинної Конституції: програма дій коаліції може абсолютно відрізнятись від програми дій Президента. Виходом з цієї ситуації було ухвалення Законів України „Про Кабінет Міністрів України” і „Про Президента України”. Право вето, що також належало до повноважень глави держави, давало можливість застосування екстраординарних засобів впливу на парламент. Зокрема, Президент України подав у парламент свій варіант Закону України „Про Кабінет Міністрів України” (реєстраційний № 2325-1). Коли антикризова коаліція відхилила цей проект, Президент подав пропозиції до парламентського законопроекту. Після того, як депутати проігнорували зауваження В. Ющенка, він застосував право вето. Подальші події відомі: за допомогою ситуаційного союзу з фракцією БЮТ антикризова коаліція подолала вето Президента.
Якщо проаналізувати відмінність президентського законопроекту від запропонованого Кабінетом Міністрів, то пропозиції глави держави зводились до наступного. Законопроект Президента визначав статус не лише Кабміну, але й центральних органів виконавчої влади; він передбачав ряд механізмів запобігання „політизації” інституту держсекретарів (конкурсний відбір, визначення строку повноважень тощо); обмежувалась кількість віце-прем’єрів – 3. Президентський законопроект також передбачав, що уряд повинен бути сформований протягом 60 днів після дострокового припинення повноважень Кабміну або складення урядом повноважень перед новообраним парламентом. Президент також висунув наступну пропозицію щодо процедури внесення ним кандидатури Прем’єр-міністра для затвердження Верховною Радою: глава держави може відмовити у внесенні кандидатури, запропонованої коаліцією, у випадку її невідповідності вимогам, які ставляться до кандидата на пост Прем’єра. Він також запропонував, щоби Програма діяльності уряду в частині оборонної, зовнішньої політики базувалась на відповідних посланнях Президента, а сама Програма обговорювалась у комітетах і фракціях та затверджуватись на весь період діяльності уряду Законом України. Умовою сформування уряду вважалось складання присяги двома третинами його членів, у той же час його повноваження вважались би припиненими достроково, якщо третина його членів склала повноваження [12].
Боротьба за повноваження переросла у масштабний конфлікт Президента з Верховною Радою, оскільки жодна сторона не йшла на компроміс. Намагання збільшити кількісний склад коаліції призвели до оприлюднення Указу Президента України від 2 квітня 2007 року № 264 „Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України”. Верховна Рада відреагувала низкою постанов щодо нелегітимності цього Указу. Такі дії всіх вищих носіїв влади лише загострили ситуацію в державі.
Оскільки ми розглянули складний процес імплементації конституційних змін з точки зору взаємодії Верховної Ради і Президента України, то є необхідність простежити процес трансформації статусу і повноважень Прем’єр-міністра і Кабінету Міністрів України.
Після президентських виборів 2004 року процедура затвердження Прем’єр-міністра й усього складу Кабінету Міністрів відбулась за чинною тоді Конституцією України. Конституція зразка 1996 року заклала у модель виконавчої влади певні суперечності, що характеризувались дуалізмом становища уряду в системі органів виконавчої влади. Процес формування уряду Ю. Тимошенко засвідчив залежність Прем’єра та Кабінету Міністрів від Президента. Дуалістичний характер утворення та функціонування уряду впливав на дієздатність Прем’єра, який був обмежений, з одного боку, Президентом, а з іншого – змушений був апелювати до Верховної Ради.
Істотно змінилась ситуація, коли сформувалася антикризова коаліція. Норми чинної Конституції України закладали інституційну суперечливість в діяльності Кабінету Міністрів, про яку йшлося вище, оскільки частина його членів призначається за поданням коаліції депутатських фракцій, а інша частина – за поданням Президента. Це стало джерелом постійних конфліктів всередині одного органу влади, що спостерігалось протягом осені 2006 року навколо призначення міністрів за квотою Президента. Тут також конкурують різнорівневі суб’єкти – Прем’єр-міністр як представник парламентської більшості і голова виконавчої влади одночасно, та Президент, повноваження якого у сфері виконавчої влади декларативно скасовано, але функції глави держави за ним залишені. Отже, конфліктність пронизує всю систему виконавчої влади. Одна з головних причин, що забезпечила життєздатність політичної реформи 1998 - 2004 років, стосувалася, в першу чергу, статусу Прем’єр-міністра. Всі Прем’єри ставали ключовими особами політичного життя країни. Сам статус прем’єрської посади був подвійним, оскільки, з одного боку, Прем’єр був виконавцем волі Президента, а з іншого – він перебирав на себе відповідальність за здійснення державної політики. Зрозуміло, що керівник уряду мав після відставки один шлях: в опозицію і на президентські вибори.
Така ситуація завжди була джерелом політичної нестабільності. Тому найбільш далекоглядні політики завжди виступали за політичну реформу. Але український її варіант реформування передбачав створення фактично двох частин виконавчої влади: одну – для Президента, іншу – для Прем’єра, при цьому не передбачалося реальних механізмів взаємодії між ними. Це наочно засвідчив хід подій навколо створення Кабінету Міністрів В. Януковича.
Конституційні новели залишили без відповіді багато питань. Скажімо, уряд нині формується за умови подання коаліцією депутатських фракцій на ім’я глави держави стосовно висунення нею кандидатури Прем’єра та за умови результативного голосування. При цьому не враховано ситуацію, а що робити, коли існує альтернатива або Президент не вносить цю кандидатуру? Складається враження, що коаліція тільки й створюється задля призначення уряду. Тим більше, що вона стає гарантом існування уряду на весь період каденції. Можливості впливу Президента на діяльність Кабміну звужені. Розпад коаліції як одну з причин відставки уряду залишено на розгляд Регламенту, а не закріплено законодавчо. Отже, головний орган виконавчої влади опинився заручником волі бізнесових груп, представлених у парламенті. Така ситуація характерна для „слабкого” Прем’єра. „Сильний” Прем’єр зможе контролювати ситуацію в парламенті і таким чином забезпечуватиме свій статус. Зрозуміло, що жоден з варіантів не має нічого спільного з національними інтересами.
Остання спроба Кабміну обмежити повноваження Президента під час ухвалення Закону України „Про Кабінет Міністрів України” показала непримиренність позицій сторін попри обопільні заяви про можливість компромісу. Варіант цього Закону в редакції Кабінету Міністрів (реєстраційний № 2325), прийнятий Верховною Радою, передбачає: визначення статусу, функцій і повноважень лише Кабінету Міністрів, очолювання апарату міністерств заступниками міністрів. Ним не передбачено обмеження кількості віце-прем’єрів, обмеження в часі діяльності уряду, що склав повноваження, а також обов’язковість затвердження законом програми уряду тощо. Закон передбачає, що глава держави зобов’язаний внести на розгляд Верховної Ради кандидатуру, запропоновану коаліцією. Закон не встановлює меж легітимності Кабінету Міністрів. Урядовий законопроект не дає однозначної відповіді й на питання, чи можуть відповідальні члени уряду відмовитись від контрасигнації актів Президента. Він також відмовляє Президентові у праві давати доручення міністрам тощо.
Таким чином, з одного боку, Кабінет Міністрів В. Януковича здійснював би більш активну роль у системі виконавчої влади у нових умовах. Але така діяльність не завжди проходила в межах правового поля.
Недоліки, суперечності, протиріччя та конфлікти процесу імплементації політичної реформи, що позначилися, в першу чергу, на діяльності у владному трикутнику „Президент – парламент – Кабмін”, актуалізували питання вдосконалення політичної системи України. Одним із важливих кроків у цьому напрямі став Указ Президента України № 497 „Про призначення позачергових виборів до Верховної Ради України” від 5 червня 2007 року. На думку Президента, цей Указ мав сприяти розв’язанню політичної кризи. Другим важливим кроком став виступ Президента 27 червня 2007 року на урочистому засіданні з нагоди Дня Конституції. В. Ющенко наголосив на необхідності політичного реформування і пообіцяв найближчим часом запропонувати власний проект нових змін до Конституції, який має бути винесений на всенародний референдум. На думку Президента, головними положеннями нової Конституції мають стати якісно вищий рівень конституційного захисту прав і свобод громадян, реформування парламенту і судової системи. В. Ющенко, зокрема, вважає за доцільне створити в Україні двопалатний парламент, оскільки це дозволить зміцнити представництво регіонів у законодавчому органі й підвищити відповідальність за якість законотворчості.
Пропозицію Президента знову змінити Основний Закон відразу ж підтримала опозиція. За словами лідера блоку „Наша Україна” В. Кириленка, повноваження Президента слід посилити, зокрема у сфері контролю внутрішніх органів та уряду. Керівник „нашоукраїнців” підтримав також ідею проведення всеукраїнського референдуму з ухвалення змін до Конституції. При цьому, інша опозиційна сила – БЮТ вважає, що референдум потрібно проводити одночасно з парламентськими виборами. Однак позиції „Нашої України” і БЮТ розходяться в питанні двопалатного парламенту. БЮТ вважає, що парламент має бути однопалатним задля збереження цілісності та унітарності держави. Саме тому прихильники Ю. Тимошенко пропонують виносити на всеукраїнський референдум кілька проектів конституційних змін.
Серед незадоволених президентським проектом конституційної реформи – соціалісти й комуністи. На думку лідерів цих партій П. Симоненка та О. Мороза, ініціатива В. Ющенка внести зміни до Конституції є маскуванням його диктаторських намірів і спрямована на узурпацію влади. На противагу главі держави, соціалісти запропонували власний варіант конституційної реформи, який істотно обмежує повноваження Президента. Згідно з цим проектом, глава держави фактично втрачає право розпускати Верховну Раду, призначати керівників Міністерства оборони і Міністерства закордонних справ, Служби безпеки України, а також губернаторів. Проект, запропонований комуністами, значно радикальніший. Він, зокрема, передбачає скасування інституту президентства як такого.
Партія регіонів у цьому питанні, на відміну від інших провідних політичних сил, наполягає не на ухваленні нової редакції Основного Закону, а на логічному завершенні вже розпочатої конституційної реформи. З цією метою В. Янукович збирається ініціювати створення спеціальної комісії з вироблення проекту оновленого Основного Закону, до складу якої мають увійти правники, народні депутати, а також президентські та урядові представники.
Висновки
Процес імплементації конституційних новацій згідно з Законом № 2222–IV „Про внесення змін до Конституції України” продемонстрував істотні вади чинного варіанта конституційних змін, а також недостатню готовність політичних сил формувати владу за встановленими ними ж самими правилами. Характерною рисою цього періоду є нестабільність політичної системи, члени якої змушені були б діяти на основі захисту національних інтересів, а не інтересів особистих і кланових.
Процес формування коаліції у Верховній Раді та особливості формування виконавчої влади створили враження, що і політичні сили, що претендують на статус демократичних, і їх опоненти „нічого не забули і нічому не навчилися”. Після виборів 2006 року проявилися всі проблеми, протиріччя, деструктивні стратегії, характерні для кількох попередніх років. Брак реального консенсусу у вищих ешелонах влади стосовно стратегічних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики свідчить, що протягом останніх двох років українське суспільство і держава не досягли помітного прогресу на шляху до консолідації національно-державницьких сил. Натомість маємо продовження суспільно-політичної кризи, в якій Україна перебуває з кінця 2004 року.
Отже, незаперечним фактом залишається те, що нинішнє загострення протиборства між представниками окремих груп української політичної еліти суттєво ускладнюватиме в подальшому процес імплементації конституційних змін.
Література:
1. Метельова Т. Дует політреформи й політкризи: торги з непередбачуваними наслідками // Народний депутат, 2005. - № 9/10. – С. 89.
2. Міщенко О., Наровлянський О. Контрнаступ, контрвідступ // Народний депутат, 2006. –№ 4. – С. 43.
3. Мороз О. Позиція коаліції. – Інтерфакс – Україна, 5 липня 2006.
4. Ковриженко Д. Проблемні питання конституційної реформи // Часопис Парламент.– 2004. - № 1. – С. 25.
5. Угода про створення коаліції у Верховній Раді V скликання // http://zakon.rada.gov.ua.
6. Конституція України, прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року зі змінами, які вступили в силу з 1 січня 2006 року відповідно до Закону України „Про внесення змін до Конституції України” № 2222–IV від 8 грудня 2004 року; Положення Закону України від 8 грудня 20004 року № 2222–IV „Про внесення змін до Конституції України, що набирають чинності з дня набуття повноважень Верховною Радою України, обраною у 2006 році. – Харків: Парус, 2006. – С. 19.
7. Інтернет-сайт виборчого блоку „Наша Україна”.http://http://www.razom.org.ua
8. Указ Президента України № 108/2005 „Про Секретаріат Президента України” від 24 січня 2005 року //http://zakon.rada.gov.ua.
9. Указ Президента України № 208/2005 від 22.02.05 // http://zakon.rada.gov.ua.
10. Перші кроки нової влади (перша половина 2005 року): Аналітична доповідь Київського центру політичних досліджень і конфліктології. – К., 2005. – С. 56.
11. Указ Президента України „Про деякі питання діяльності Секретаріату Президента України” №1319/2005 від 22.09.2005 // http://zakon.rada.gov.ua.
12. Проект Закону України „Про Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади”, реєстр. № 2325-1 // http://zakon.rada.gov.ua.
Юлія Соловйова,
аспірант
Інституту політичних і етнонаціональних досліджень
ім. І. Кураса НАН України