Міжбюджетні відносини: в пошуках «золотої середини»

КЛ пропонує викладення доповіді виконавчого директора CASE-Україна Дмитра Боярчука CASE-Україна

Важливість проблеми

Міжбюджетні відносини – дуже «суха» та нецікава тема для широкого загалу. Однак майже все, що хвилює громадянина – освіта, охорона здоров’я, соціальний захист, комунальні послуги тощо – залежить від стану місцевих фінансів, а тому, у свою чергу, і від, начебто, «далеких» від людей міжбюджетних відносин.

Є дуже спрощене уявлення , мовляв, недостатньо коштів. Але коштів не вистачає завжди навіть у найзаможніших країнах. Насправді, якість життя, навіть за обмежених фінансових можливостей, визначає коректне визначення стимулів та ефективний нагляд за використанням коштів.

ЗМІ часто пишуть про децентралізацію, зниження рівня перерозподілу, прозорість дотацій та субвенцій, чіткість з «делегованими видатками». За усіма цими «порожніми» для людського слуху термінами стоїть дуже глибокий зміст. Це намагання місцевих громад, за рахунок яких і наповнюється державний бюджет, повернути в громаду сплачені податки, отримати хоч більш менш відчутну можливість розпоряджатися цими коштами на користь громади та послабити «ручне керування», яким так активно користується Кабмін.

Україна не є унікальною зі своєю проблемою міжбюджетних відносин. В усіх країнах питання «центр-регіони» - болюча тема, навколо якої завжди точаться жваві дискусії. Більше того, немає ніякого світового стандарту у питанні децентралізації.. І максимальні свободи місцевих громад, і концентрація ресурсів у столиці мають свої недоліки. Насправді, через історичні та культурні особливості дуже важко зустріти у світі дві країни, які б будували відносини «центр-регіони» за певними стандартними чи універсальними шаблонами. Ми можемо побачити досвід федеративних країн, які практикують значну бюджетну централізацію (як-от Бельгія чи Австрія), і навпаки, є багато прикладів, коли унітарні держави левову частку повноважень делегують на місця (як-от Данія чи Швеція). Дослідження не підтверджують зв’язку між децентралізацією та ростом економіки й добробуту. Однак, коли справа стосується громадських послуг – незалежність місцевих фінансів стоїть на рівень вище від централізованого устрою.

Тому кожне суспільство повинне шукати свою «золоту середину» для між бюджетних взаємин. І в цьому поступальному русі громадянське суспільство повинно займати якомога більш активну позицію, сформувавши своє бачення та свої вимоги щодо того, як повинні виглядати «ідеальні» бюджетні відносини між «центром» та «регіонами».

Наші традиції

В українських умовах питання між бюджетних відносин має особливий «присмак». У кращих традиціях Російської імперії та Радянського Союзу Україна концентрує майже увесь фінансовий ресурс, а також важелі повноважень на центральному рівні. Такий підхід є невід’ємною частиною системи «обмеженого доступу», оскільки дозволяє всесильному чиновнику у столиці тримати під контролем поведінку регіонів і в потрібний момент примушувати регіональну еліту до необхідних політичних чи економічних поступок. Працює такий інструмент напрочуд ефективно, однак саме цей підхід є ключовою причиною пасивності та утриманських настроїв серед регіональних еліт (звісно, якщо вони не можуть захопити верховну владу). І концентрація коштів у центрі, а тому обмежені можливості в регіонах – змушує найбільш активних та амбітних людей мігрувати до столиці, а багатьох взагалі за кордон. Централізація влади та фінансових ресурсів є однією з ключових причин недорозвиненості регіонів, а тому і відсталості країни в цілому.

Такий стан справ, як і більшість корупційних і марнотратних рішень, виправдовується «соціальною необхідністю». Так, справді, одна із ключових функцій держави та бюджету – це перерозподіл коштів на користь менш заможних (в даному випадку від розвинених регіонів до депресивних). Проте така практика залишила без власних засобів всі регіони, змушуючи їх оббивати пороги столичних кабінетів із проханням додаткових дотацій чи субвенцій.

Дотації вирівнювання – трансферти з центрального бюджету на місцевий рівень, які визначаються за формулою міжбюджетних трансфертів. 47.7% доходів місцевих бюджетів у 2011р.

Додаткові дотації – трансферти з центрального бюджету на місцевий рівень, які визначаються на розсуд Кабінету Міністрів України. 24.0% доходів місцевих бюджетів у 2011р.

Субвенції – трансферти з центрального бюджету на місцевий рівень, які визначаються на розсуд Кабінету Міністрів України та носять цільовий характер (можуть витрачатися лише на чітко визначені потреби). 28.2% доходів місцевих бюджетів у 2011р.

Очевидно, що за таких обставин про коректну розстановку стимулів і реальне заохочення місцевих еліт шукати в регіоні ресурси для розвитку не варто й говорити.

«Золота середина» у міжбюджетних відносинах має збалансувати соціальну підтримку і стимули ініціативи регіональних еліт. І саме для того, щоб такий пошук «золотої середини» не був однобоким і відображав реальні потреби суспільства, громадськість повинна активно залучатися до дискусії та чітко формулювати своє бачення й свої вимоги щодо бюджетної децентралізації.

Місцеві бюджети: основні проблеми

Напевне немає в світі жодної країни, де б усі її регіони були однаково квітучі та заможні. Комусь пощастило більше з природними покладами, а хтось століттями займався землеробством. Комусь у спадок від великої імперії дісталися виробничі потужності, а хтось за збігом обставин живе в політичному центрі країни – у столиці. Так склалось. Тому різниця у доходах між різними регіонами не може бути ані заслугою, ані провиною сучасних громадян. Адже навряд чи хтось може стверджувати, що кияни чи жителі Дніпропетровська набагато працьовитіші та талановитіші, ніж їхні сусіди житомиряни та луганчани. Проте, доходи середнього киянина в рази більші, ніж доходи решти українців (див. Графік 1).

Графік 1. ВВП на душу населення на рік, грн., 2010 рік

Джерело: Державний комітет статистики України

Звичайно, таку розбіжність у доходах в усіх країнах намагаються зменшити, створюючи у так званих «депресивних» регіонах нові підприємства та робочі місця. Однак, це справа не одного року, а інколи і десятиріччя. Буває навіть так, що для деяких регіонів дешевше просто утримувати жителів за бюджетні кошти, сплачуючи «за просто так» регулярну допомогу, аніж створювати для них робочі місця. І саме через це майже всі країни світу змушені використовувати державний бюджет для вирівнювання базових соціальних стандартів, перерозподіляючи кошти від більш заможних до депресивних регіонів. Це природній процес і одна із основних функцій держави. Однак, у переважній більшості країн світу з функцією перерозподілу пов’язано багато проблем, які створюють ключові перепони для розвитку країни.

Основне питання, яке виникає при перерозподілі коштів між регіонами – збереження стимулів для ініціативи місцевої влади та органів місцевого самоврядування. Звичайно, ця глобальна проблема включає багато технічних моментів, як-от (а) великий обсяг «прокачування» коштів через центральний бюджет, (б) складна (а тому непрозора та важко передбачувана) процедура розподілу коштів, (в) надмірні зобов’язання місцевих бюджетів без достатніх коштів для якісного їх виконання.

Проте, усі ці питання є лише складовими основної проблеми – спотворених стимулів та утриманських настроїв місцевих еліт. Задля справедливості потрібно визнати, що сам перерозподіл дійсно коригує обсяг державних видатків між регіонами (На Графіку 2 показано власні доходи місцевих бюджетів до перерозподілу.

Графік 2. До перерозподілу: власні доходи місцевих бюджетів на одну особу, грн., 2011 рік

Джерело: Міністерство фінансів України, Державний комітет статистики України

Після перерозподілу вони майже рівні, тільки у Києва більше - Графік 3

.

Урядовці навряд чи визнають спотворення стимулів, і навіть перерахують державні програми регіонального розвитку (як-от «Всеукраїнський конкурс проектів та програм розвитку місцевого самоврядування») як свідчення значної уваги саме до стимулювання (є навіть Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів»). Проте, насправді, основне, що хвилює регіональну еліту в Україні, – це прихильність всесильного столичного чиновника, а вже потім, серед усіх інших питань, пошук «внутрішніх резервів» для розвитку громади.

Очевидно, що за таких стимулів і лідерські якості, і організаційні таланти (навіть якщо вони є) мають дуже обмежене значення.

Адміністративний аспект

На додачу до недоліків перерозподільних механізмів сам адміністративний устрій не сприяє місцевій ініціативі. Ключовим гравцем на регіональному рівні є обласна державна адміністрація (ОДА). Звичайно є мери міст, районні державні адміністрації та органи самоврядування (Після парламентських виборів 2012 року з’являться ще народні депутати від мажоритарних округів). Однак саме голів обласних державних адміністрацій (в народі «губернаторів») безпосередньо призначає Президент України (тобто це основний канал зв’язку з центром прийняття рішень) і саме ОДА є ключовим розпорядником левової частки коштів (більше 50%), які з центрального бюджету перераховують «униз.

Роль обласних чиновників носить здебільшого політичний характер. «Губернатор» відіграє значну роль при виділенні додаткові дотації/ субвенції для регіону чи прийняття інвестиційного проекту національного значення. Однак, кар’єра «губернатора» залежить здебільшого від політичних успіхів у регіоні, а його добробут слабко корелює з економічною ситуацією. Співробітники ОДА навіть зарплату отримують з центрального бюджету. Не кажучи вже про те, що далеко не всі «губернатори» пов’язують своє майбутнє з підзвітним їм регіоном.

Хто ж тоді опікується фундаментальними, довгостроковими перспективами свого краю? Хто повинен думати про те, що буде в регіоні через п’ять, десять років?

Напевне, за задумом Невідомого Державотворця це мають робити мери міст, голови сільрад, обласні та районні ради за підтримки депутатів-мажоритарників. Однак, чи можуть ці представники місцевих еліт дійсно якось впливати на розвиток подій та реалізувати усі свої здібності на благо рідного краю? Певним чином так. Але для переважної більшості місцевих лідерів «розвиток» регіону зводиться до латання дір, випрошування додаткових коштів на поточні потреби та видоювання «добровільних внесків» з місцевого бізнесу. І у цьому контексті розбалансовані механізми міжбюджетних взаємин є ключовим фактором такого невтішного стану справ.

Слабкі місця міжбюджетних відносин

Як уже згадувалося, основними проблемними місцями міжбюджетних взаємин є (1) високий рівень перерозподілу через центр, (2) нечіткість і непередбачуваність розподілу дотацій/субвенцій та (3) обтяжливий і несправедливий механізм так званих «делегованих видатків».

Особливо неприйнятним є «перекачування» коштів через центр для регіонів, які самі себе можуть забезпечити. Наприклад, бюджет міста Києва, який є стовідсотковим донором державного бюджету, при достатній децентралізації не потребує дотацій/ субвенцій. Однак, у 2011 році бюджет Києва на 52.3% формувався за рахунок дотацій і субвенцій «зверху». Звичайно, більшість регіонів є дотаційними (в середньому власні доходи у 2011р. становили лише 47.7% місцевих витрат), однак і для таких громад зменшення обсягів «розподільно-перерозподільних вправ» разом зі збільшенням власної доходної бази значно полегшить життя. Тим паче, що основна частина загальнонаціональних податків (ПДВ, акцизи, ввізне мито тощо) все одно сплачується місцевими громадами (це в бюджет вони потрапляють через податкових агентів у великих містах), тому залишати на місцях основну частину зібраних у регіонах коштів було досить природно.

Графік 4. Видатки місцевих бюджетів, млрд. грн., 2011 рік

Джерело: Міністерство фінансів України

Картина стає ще більш сумною, коли до неї додати непрозорий та заполітизований процес перерозподілу коштів. Фактично, саме це можна вважати однією з основних причин утриманських настроїв у регіонах.

Перерозподіл допомагає зменшити розрив між рівнем доходів, однак вирівнювання стосується переважно соціальних напрямків (освіта, соціальний захист та охорона здоров’я). Місцеві бюджети можуть більш-менш точно прогнозувати свої видатки по соціальним напрямкам, оскільки ці видатки визначаються за формулою. Дотації вирівнювання за формулою складають близько 50% усіх трансфертів.

Але ресурси для капітальних видатків (на ремонт будівель, розбудову комунальної інфраструктури) розподіляються «за домовленістю» і далеко не рівномірно, залишаючись інструментом політичного впливу (Графік 5). Регіони майже ніколи не знають достовірно, чи пощастить їм наступного року, чи ні (і це за умови, що через місцеві бюджети у 2011 році проходило 41.5%  капітальних видатків).

За таких обставин, місцеві громади шукають альтернативні джерела для інвестицій, однак вони обмежені і у цьому питанні, оскільки майже ніяк не впливають на бізнес-клімат (податкова та регуляторна політика визначається зверху, силовики та суди також непідзвітні місцевим органам самоврядування).

Яскравим прикладом розподілу «в ручному режимі» може бути недавня компенсація на покриття комунальним підприємствам різниці у ціні на газ. Новина про те, що нарешті для регіонів виділили 4.6 млрд. грн. для відшкодування збитків від занижених цін на теплову енергію звичайно не могла не порадувати місцеві бюджети. Однак, коли з’ясувалось, як Кабмін розподілив «компенсаційний пиріг», – радіти довелося лише обраним регіонам (див. Графік 6).

Графік 6. Розподіл субвенцій на компенсацію різниці в тарифах на комунальні послуги, 2012 рік

Джерело: розрахунки Асоціації міст України

Начебто, формула, за якою розподіляються трансферти вирівнювання містить стимули для областей, які самостійно покращують свій фінансовий стан. Зокрема, якщо темпи росту власних доходів у регіоні значно перевищують середні темпи росту по Україні, дотація вирівнювання зростає.

Однак, і тут не все просто. По-перше, у формулі вирівнювання є безліч інших показників, які з легкістю можуть переважити позитив від успішного збору податків у регіоні. Один із таких коефіцієнтів – це коефіцієнт вирівнювання, який визначається Кабміном та найбільш суттєво впливає на дотацію. По-друге, зв'язок між зусиллями мерів міст, обласних/районних рад щодо розвитку регіону та показниками наповнення бюджету не прямий. Основним джерелом власного доходу місцевих бюджетів є податок на доходи фізичних осіб (30% загальних місцевих доходів та 62.8% власних місцевих доходів). Його сплачує головний офіс компанії (тобто не за місцем проживання платника податку, а за місцем реєстрації підприємства). Тому якщо місцева влада не в стані привабити головні офіси гарною інфраструктурою (для чого потрібні інвестиційні ресурси) чи нижчими податками (що не в компетенції місцевої влади), вона не в стані впливати на основне джерело доходів власного бюджету. За таких умов логічна пасивна позиція місцевої влади, що в усіх своїх бідах звинувачує постійне недофінансування з Києва.

Картину недолугості міжбюджетних відносин завершує система «делегованих видатків».

Справа в тому, що держава «щедро дозволила» місцевим бюджетам розпоряджатися коштами на (а) соціальне забезпечення, (б) охорону здоров’я та (в) освіту, тим самим ніби розширивши повноваження місцевої влади. Однак, ця щедрість дуже специфічна. На ці три напрямки припадає 77.2% (у 2011 році) видатків місцевих громад (соціальний захист – 23.1%, охорона здоров’я – 21.4%, освіта – 32.6%).

Проте по цим видаткам місцева влада не визначає ні принципи їх формування, ні механізми розподілу, ні, тим більше, сам обсяг таких чутливих витрат. Фактично області, райони та міста просто надають послуги «кур’єрської доставки» коштів від Кабміну до бюджетних організацій, жодним чином не впливаючи на процес. А це стосується ¾ місцевих коштів!

Отже, незважаючи на те, що поточна система дозволяє вирівнювати соціальні стандарти між регіонами, ці механізми одночасно придушують активність на місцях і демотивують місцеві еліти. Звичайно, така ціна соціальної рівності може вважатися виправданою, адже депресивні регіони мають можливість отримувати майже ті ж соціальні послуги, що й розвинені. Однак, за таких умов не варто очікувати, що місцевий чиновник почне сприяти розвитку бізнесу, а не «доїти» його, і не потрібно мріяти про те, що дороги, освіта, медицина і, тим більше, комунальні послуги хоч трішки наблизяться до якості соціальних послуг та інфраструктури у столиці.

Реформа фінансових відносин «центр-регіони»

Всі описані проблеми добре відомі, у т.ч. і вищому керівництву держави У Програмі Президента «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» чітко сказано, що низька якість послуг та інфраструктурні проблеми обумовлені фінансовою залежністю, недостатньою прозорістю між бюджетних трансфертів, нечітким розподілом повноважень тощо. Навіть більше, в документі дуже гарно описано, які саме кроки потрібно зробити, щоб прибрати основні перепони на шляху регіонального розвитку. Проте, вирішення проблем фінансових відносин «центр-регіони» відбувається більше на папері. І що ще більше засмучує – вже у Плані дій на 2012 рік значна частина важливих елементів початкового задуму безслідно зникла. Очевидно, що після перших спроб зробити покращення системи можновладці змушені були відмовитися від новацій, які послаблювали контроль центру над регіонами.

Доходи – на місцевий рівень

Одним із основних пріоритетів реформи було визначено покращення власних фінансових можливостей місцевих бюджетів. За задумом до 2014 року частка власних доходів на місцях повинна зрости на 10%, а питома вага місцевих доходів у зведеному бюджеті (загальний фонд) повинна досягти 50%. Тут звичайно виникає питання до «амбітності» індикаторів успіху, адже вага місцевих бюджетів до реформи навіть перевищувала показник 50% (див. Графік 6).

Однак, у будь-якому випадку поставлена мета мала позитивний характер і, можливо, автори документу насправді мали на увазі саме власні (а не загальні) доходи місцевих бюджетів (теж див. Графік 7).

Ключовим елементом досягнення такої амбітної мети мав би бути податок на нерухомість.

Звичайно, окрім оподаткування нерухомості, автори реформи також запланували (а) передачу на місця плати за ліцензії, сертифікатів та реєстрації, (б) розширення місцевих доходів від використання природних ресурсів, (в) делегування цілого ряду дрібних зборів.

Однак, саме податок на нерухомість в дійсності реально міг покращити фінансовий стан місцевих бюджетів і створити ресурс для місцевого інвестування та розвитку – решта потенційних джерел носила досить символічний характер.

Проте, з податком на нерухомість трапилася до болю стандартна історія – в процесі його обговорення та підготовки зникла сама суть початкової ідеї: комерційна нерухомість не оподатковується взагалі, а житлові приміщення – лише нестандартно великих розмірів. А тому, незважаючи на формальне створення такого податку, його роль для місцевих бюджетів буде мізерною.

У 2012р. власні доходи ще й скоротилися за рахунок того, що з 2011 року м. Київ передає 50% надходжень від податку на доходи фізичних осіб до центрального бюджету.

 Натомість реформатори успішно відзвітували про створення другорядних джерел наповнення місцевих бюджетів. Дійсно було розширено доходи і від плати за використання природних ресурсів і від ліцензування. Однак вага цього зростання не перевищує 0.1% ВВП для усіх бюджетів, а саме підвищення доходів взагалі залишилося непомітним на фоні скорочення місцевих доходів від податку на доходи фізичних осіб (див. Графік 8). Загалом за цим напрямком із прикрістю потрібно констатувати стовідсоткову «косметичність» здійснених реформ.

Прозорість трансфертів

Наступним ключовим елементом між бюджетної реформи за планом повинно було бути встановлення чітких правил і принципів при формуванні видатків місцевих бюджетів і при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. Ініціатори реформи, з одного боку, планували навести лад з розподілом додаткових дотацій та субвенцій (вони розподіляються в ручному режимі КМ), а, з іншого, – задекларували готовність збільшити обсяг самих дотацій вирівнювання (для них існує хоч складна, але формула).

Так от, «ідеальна» реформа повинна була формалізувати розподіл додаткових дотацій/ субвенцій, а також зробити існуючу формулу для дотацій вирівнювання більш прозорою та зрозумілою. Реформатори дійсно внесли певні корективи до формули вирівнювання, зокрема, було внесено певну чіткість у відносини між районними/ міськими бюджетами та бюджетами територіальних громад. Якщо раніше така формула для місцевих громад затверджувалася щорічно Кабінетом Міністрів, то тепер вона закріплена чітко в законодавстві та відома місцевим громадам наперед. Це покращення є корисною, але технічною поправкою.

Натомість сам механізм розподілу залишається досить непрозорим і перевантаженим різними коефіцієнтами. Що ж стосується формалізації розподілу додаткових дотацій/ субвенцій, то з цього питання все залишається без змін.

Обіцянка збільшити загальний обсяг дотацій на місцевий рівень також «відбулася не відбувшись». Відповідно до внесених до Бюджетного кодексу правок розширювався перелік власних доходів місцевих бюджетів, які не враховувалися при розрахунку дотацій вирівнювання (плата за землю, адміністративні штрафи, плата за торговий патент тощо).

Іншими словами, за задумом реформаторів місцеві бюджети повинні були отримати більший обсяг трансфертів з центру і при цьому не повинні були додатково нічого перераховувати в державний бюджет. Тобто мова йшла про реальну децентралізацію. Насправді, і тут все відбулося «в кращих традиціях». Місцевим бюджетам скоротили дотацій вирівнювання (див. Графік 9). Важливо підкреслити, що зменшення трансфертів стосувалося саме тих дотацій, які визначаються за формулою. Водночас, збільшився обсяг субвенцій/ додаткових дотацій, які визначаються Кабінетом Міністрів на власний розсуд.

Графік 9 Дотації вирівнювання, % ВВП 2005-2011рр

Розподіл повноважень

Як згадувалося вище, регіони повинні мати можливість розпоряджатися своїми коштами, а не відігравати роль «кур’єрів» між Кабміном та бюджетними організаціями і витрачати свої власні кошти за вказівкою «зверху». Саме для забезпечення цих принципів у Програмі Президента пропонувалось скасувати секторальні нормативи, на основі яких оцінюють видатки на освіту, охорону здоров’я тощо, та дозволити місцевій владі самій використовувати наявні ресурси на благо громади. До індикаторів успіху програми був внесений відповідний пункт - до 2014 року не буде жодних місцевих повноважень не забезпечених відповідним ресурсом.

Однак, що і не дивно, за два роки реформування питання оптимізації поділу повноважень між центральним та місцевим бюджетами по суті не зачіпалося. При вдосконаленні Бюджетного кодексу реформатори мінімально збільшили перелік видатків, які враховуються при міжбюджетних відносинах (а саме, видатки на центри реабілітації, соціальні гуртожитки тощо), переклавши відповідальність за ці заклади на місцевий рівень, і… на цьому збільшення повноважень місцевих бюджетів закінчилося.

Певні позитивні зрушення можна чекати з початком реформи охорони здоров’я, адже місцевим органам влади (навіть не пілотним регіонам) де-факто дозволили оптимізувати заклади охорони здоров’я на свій розсуд. Однак, така децентралізація» носить неформальний характер (без законних підстав). Більше того, такий спосіб «децентралізації» (мовчазний дозвіл порушувати закони) відбувається у кращих традиція «ручного управління»: у випадку якщо зміни успішні та вигідні – їх легалізують заднім числом, в випадку провалу – винні у порушені закону будуть покарані, а законний механізм буде відновлено.

Зрозуміло, що такі «зміни» в розподілі повноважень залишають непорушними вже звичний принцип 80/20: 80% місцевих бюджетів витрачається за вказівкою «зверху» і лише 20% на розсуд місцевих громад.

Інвестиційний ресурс

Щодо питання інвестиційного ресурсу також відбулися дуже скромні зміни. Автори реформи цю проблему планували вирішувати по багатьом напрямкам. Це (1) чіткість і прозорість при розподілі інвестиційних субвенцій, (2) спрощення запозичень, (3) наповнення місцевих бюджетів розвитку. Однак єдине, чого вдалося досягти – це створення Державного фонду регіонального розвитку.

На жаль, поки неможливо сказати, наскільки створення Фонду є вдалою ідеєю, адже він почав працювати лише з 2012 року. Однак, і на цьому етапі очевидно, що центр не має намірів випускати з під свого контролю інвестиційний ресурс (Фонд адмініструється Мінфіном), і мова йде лише про упорядкування інвестиційних програм на місцях. Звичайно, навіть у такому форматі Фонд може відіграти позитивну роль в плані активізації інвестиційних проектів, адже це стабільний додатковий ресурс для регіонів (у 2012 році заплановано 1.1 млрд. грн., що становить 0.6% місцевих бюджетів або 7.1% місцевих капітальних видатків). Утім механізм розподілу цих коштів (70% з розрахунку на кількість населення регіону, а 30% - на розсуд Кабміну) знову ж таки дає підстави говорити про політичні торги, а також знову підтверджує, що центр не налаштований відмовлятися від принципів системи «обмеженого доступу» та елементів «ручного управління».

Бюджетний кодекс визначає більш чіткий критерій, а саме в залежності від розвитку регіону. Проте у Постанові КМУ «Про затвердження Порядку використання у 2012 році коштів державного фонду регіонального розвитку» від 21 березня 2012 р. № 312 йдеться просто про рішення КМУ.

Що ж стосується інших позитивних ідей реформаторів, то і тут косметичність, або взагалі відсутність змін. Зокрема, критерії розподілу інвестиційних субвенцій були чітко прописані для подання заявки на фінансування. Але оцінка заявок та ухвалення фінансування проводиться «у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України», тобто як і раніше на розсуд чиновників.

Питання наповнення місцевих бюджетів розвитку взагалі залишили без змін. А послаблення обмежень на можливості для місцевих запозичень відбулися суто формально - отримувати дозвіл Мінфіну на позику все-рівно доведеться. Хоча саме цей момент можна вважати позитивом, оскільки з міжнародного досвіду відомо, що перевитрати місцевої влади є найбільш суттєвим ризиком децентралізації.

Якщо раніше позичати на міжнародних ринках могли населені пункти з кількістю жителів більше 500 тис., то тепер на зовнішні ринки мають право виходити міста з населенням більше 300 тис. жителів. Проте це жодним чином не змінює звичний механізм центрального контролю за місцевими запозиченнями.

Вимоги громадськості

Допитливий читач напевне поцікавиться – навіщо це потрібно. Адже проблеми відомі, багатьох усе влаштовує, та й яка різниця, на якому рівні (центральному чи місцевому) будуть «ділити» гроші. Це нехай можновладці між собою розбираються, як та кому будуть виплачуватися субвенції. Будуть у державному бюджеті кошти, то і на місця вони колись дійдуть, які б там відносини «центр-регіони» не були.

Однак саме така логіка (психологія утриманців) і містить у собі основну проблему. Так, «губернатор» і зараз може успішно «вибивати» певні кошти для свого регіону та слідкувати, щоб підприємства вчасно виплачували зарплату. Але це не дозволяє створити в областях (а не в столиці) нові можливості, нові робочі місця, домогтися конкуренції роботодавців за працівників. Сучасна система вирівнює соціальні стандарти, але якість цих «стандартів» настільки низька, що подекуди це просто формальність. А інфраструктура та дороги в регіонах стабільно в жахливому стані!

Тому, якщо місцеві громади хочуть власноруч визначати якість свого життя, їм необхідно домогатися децентралізації та збільшення власних повноважень.

Виникає питання, наскільки доречно та правомірно вимагати від «центру» ділитися загальнонаціональними податками (адже майже усі регіони дотаційні). Однак, насправді, основні податки (ПДВ, акцизи, імпортні мита тощо) закладаються у ціну товару (наприклад, 20% ПДВ на кожну покупку) і сплачуються з кишені простих громадян, більшість із яких живе в регіонах. А тому місцеві органи самоврядування (а не «губернатори») як уповноважені місцевої громади мають повне моральне право на те, щоб розпоряджатися податками, які місцеві мешканці сплатили до бюджету. І, до речі, якщо між регіонами існує значна відмінність у обсягах виробництва на одну особу, то у споживанні (а тому і у сплаченому ПДВ) така відмінність не настільки разюча (див. Графік 10).

Графік 10. Валовий національний продукт та обсяги обороту роздрібної торгівлі, на одну особу, по регіонам, грн.

Джерело: Державне комітет статистики України

Крайнощі в питанні «центр-регіони» в жодній країні світу не давали хороші результати. Однак, для того, щоб знайти «золоту середину», яка б дійсно максимально відображала інтереси місцевих громад, потрібно чітко сформулювати, як саме регіони бачать ідеальну модель відносин з «центром» і чого саме місцеві громади повинні вимагати, щоб отримати максимально комфортні умови для власного розвитку.

Щоб зробити перший крок у цьому напрямку, нижче ми пропонуємо перелік пропозицій для обговорення, як певну відправну точку для формування вимог:

Збільшення частки національних податків у місцевих доходах.

Розподіл податків на загальнонаціональні та місцеві досить умовний. Основна економічна причина такого розподілу – це зручність адміністрування таких податків, як ПДВ, акцизи, податок на прибуток централізовано, бо так дешевше. Втім це не означає, що це правильно. Це наші витрати. Тому місцеві громади повинні наполягати, щоб центральний уряд поступово (однак набагато більш рішуче, ніж зараз) збільшував частку місцевих бюджетів у загальнонаціональних податках. Тут звичайно дуже важливо не перетнути «золоту середину». Однак за теперішнього рівня власних місцевих доходів до неї ще дуже далеко. Орієнтиром оптимальної децентралізації може стати збільшення власних доходів регіонів-донорів до рівня, коли вони не потребуватимуть більше дотацій з «центру».

Стандарти замість нормативів.

Як описувалося вище, проблема повноважень місцевих органів влади полягає в тому, що центральний уряд вказує регіонам, як їм розпоряджатися 80% їхніх бюджетів. Це в основному стосується охорони здоров’я, освіти та соціального захисту. Однак така ситуація призводить до того, що ефективність цих витрат дуже низька. У той же час місцеві органи не мають можливості вплинути на цей процес (через нормативи витрат), навіть якщо бачать, як можна було б оптимізувати ці витрати (без втрати якості). У випадку з соціальним захистом це призводить до зловживань: оскільки гроші «державні», то через місцеві комісії соціальна допомога часто роздається без достатніх підстав. Для того, щоб вирішити це питання, варто замість нормативів витрат (на кв. м. школи чи лікарні) запровадити стандарти якості надання послуг і зняти контроль за методами їх досягнення. Місцева еліта політично відповідальна перед місцевою громадою, тому, якщо замість десятка поганеньких шкіл зроблять п’ять, але якісних, і при цьому дальні села забезпечать шкільним автобусом – то громада сама зможе оцінити правильність вчинку місцевої влади.

Простота в міжбюджетних відносинах.

Виглядає так, ніби складна формула для міжбюджетних відносин (навіть з логарифмами)

покликана більше викликати забобонний страх аборигенів, аніж слугувати чітким і  прозорим інструментом розподілу дотацій між регіонами. Безліч коефіцієнтів ніби покликана відображати якісь характеристики регіонів, однак, насправді, при розрахунках нівелюють одне одного. Тому ніхто ніколи не може чітко сказати, наскільки зросте/ зменшиться сума дотації, якщо будуть здійсненні ті чи інші кроки. Замість такої громіздкої формули, яка по суті все одно розподіляє кошти на одного жителя регіону, потрібно вимагати дуже спрощені критерії розрахунку з одним або двома стимулюючими механізмами, які відображатимуть чітку залежність «зусилля-винагорода» на місцях.

Чіткість розподілу субвенцій/ додаткових дотацій.

На відміну від дотацій вирівнювання, субвенції та додаткові дотації розподіляються Кабміном. Громадськість повинна вимагати, щоб усі трансферти регулювалися формальними критеріями і були чітко виписані або у вигляді формули, або через вичерпний перелік критеріїв. Звичайно, може бути певна можливість Кабміну коригувати міжбюджетні трансферти, однак цей обсяг повинен бути мінімальним і не впливати критично на фінансовий стан місцевих бюджетів.

Концентрація ресурсів на районному рівні.

Дослідження Світового Банку показали, що децентралізація корисна лише до певної міри.

При надмірному делегуванні повноважень сам адміністративний процес стає дуже затратним та обтяжливим. Тому певна концентрація повноважень вважається корисною. Для України районний рівень вважається оптимальним для делегування повноважень. На цьому рівні органи місцевого самоврядування можуть суміщати і чітке розуміння проблем громад, і водночас можуть концентрувати певний ресурс для вирішення цих проблем (без надмірного обтяження адміністративних процедур).

Оподаткування комерційної нерухомості.

Податок на нерухомість є важливим та на поточному етапі навіть критичним для забезпечення місцевих бюджетів. Формально він був створений, але за умови «соціальності» нашої держави важко очікувати суттєвих надходжень при оподаткуванні житла. Тому більш корисно та справедливо стягувати такий податок на комерційну нерухомість, аніж на житло, оскільки вона є індикатором заможності власника та приносить йому доходи. А тому громадськість повинна вимагати повноцінного запровадження оподаткування комерційної нерухомості без будь-яких винятків.

Муніципальна міліція.

Те, що наші органи внутрішніх справ «перевантажені» кількістю правоохоронців –відомий факт. Обходиться утримання такого громіздкого та корумпованого органу не дешево (навіть дорожче, ніж утримання усієї української армії). Частина з цих коштів могла б бути ефективно використана в регіонах. У багатьох країнах практикується муніципальна міліція, яка підтримує порядок на місцях. Очевидно, що органи самоврядування краще можуть зорієнтуватися, яким чином підтримувати спокій у себе в місті чи області. Можливо, навіть для регіональних еліт буде цікавіше витратити ці кошти на створення робочих місць чи культурних закладів і таким чином зменшити злочинність, аніж утримувати величезний штат міліціантів, які до того ж дуже часто залучаються до рейдерських «розборок» та корупційних схем.

Підсумки

Підсумовуючи, потрібно сказати, що, звичайно, поточний стан міжбюджетних відносин має свої очевидні плюси. Однак, рівність розподілу коштів між бюджетами – це лише перший етап, який є необхідною, проте недостатньою умовою розвитку регіонів. Наступним кроком повинна бути побудова коректних стимулів для місцевої влади, спонукаючи її розвиватися самостійно, а не чекати вказівку зверху. Звичайно, Україна є унітарною державою і ми в жодному разі не говоримо про повноцінну незалежність місцевих бюджетів. Однак, реальне збільшення повноважень та наповнення місцевих бюджетів власними доходами є критичним для того, щоб країна розвивалася не лише за ініціативою президента.

Повністю доповідь можна прочитати за посиланням